新时期事权与支出责任划分的现实困境及改革思路的探索

郭金奎

摘要：深化财税体制改革，明确事权与支出责任的内涵与关系，是深化财税体制改革，构建事权和支出责任相适应的财政管理体制的重要因素。对事权与支出责任进行合理划分，可以避免政府间的支出责任缺位错位问题。本文主要从政府事权与支出责任划分的现实困境入手，对事权与财政支出责任的改革思路进行了分析。

关键词：事权；支出责任；政府

改革开放以来，市场经济体制改革的深化成为了党和国家高度关注的问题。在政府支出方面，政府与市场边界的模糊性和政府未对事权和相应支出责任进行明确划分的问题，往往会在下级政府出现事权、财权不对等的问题。由此而引发的下级财政资金困难问题往往会地方给政府正常职能的发挥带来不利影响。明确各级政府之间的财政支出责任，是提升财政透明度、保障公共品与服务供给的效率和效果的重要措施。对事权与支出责任的改革思路进行明确，可以有效促进政府财政支出管理的完善，加快推进基本公共服务均等化，事关区域均衡发展和国家长治久安。

一、政府机关事权与支出责任划分的现实困境

对于一些设区市而言，科学化的财政体制是市区（县或县级市）两级发展的积极性的保障。事权与支出责任不相适应的问题是财政管理体制中存在的突出问题。以国内某市为例，当地市级政府的本级收入主要来源于主城区范围内的税收分成，一些撤县（市）设区而形成的市辖区或本市所代管的县级市的税收往往属于各区。但是市级政府的产业扶持基金、基础设施建设资金等资金往往要投向于各个县（市、区），因而中心区域的财力在当地的发展过程中，已经表现出了难以支撑市级政府运转的问题。在城市管理体制不断变化的情况下，市区之间管理职责不明确的问题也给政府的行政效率带来了不利影响。根据这一案例，财力与支出不匹配和财政支出责任划分方式效率低下的问题是政府机关事权与支出责任划分中存在的突出问题[1]。

政府主导性的财政制度、政府与市场之间缺乏明确界限和政府层级过多的问题是政府机关事权与支出责任划分的主要影响因素。基于政府主导的财政制度往往会让上级政府机关掌握较大的财政权力，往往导致财力呈现倒金字塔结构。在上级政府在支出责任划分方面具有一定决定权的情况下，上级政府部门会将一些本该由本级政府承担支出的项目下放至下级政府，支出责任的下放，往往会加重基层政府机关的财政负担。各级政府之间存在的事权模糊问题也会让财政体系缺乏规范化、合理化的问题，为解决政府层级过多给事权划分带来的不利影响，我国已经在国内部分地区开展了“省直管县”试点工作。

二、事权与财政支出责任的改革思路

（一）构建规范化的政府间财政支出责任划分制度环境

现阶段事权与财政支出责任划分问题主要集中在省以下政府之中。中央政府在财政管理领域有着巨大的主导力量。以中央政府为核心的财政制度环境的构建，可以让中央政府借助宪法法律和一些制度性的法律法规强化省以下各级政府的财政地位的独立性。根据政府机关在财政领域所面临的实际情况，省以下各级政府的财政独立性是支出责任划分方式的科学性的保障因素。在对各级政府的支出责任进行明确基础上，政府还需要拥有与之相匹配的收入来源。对于基层政府而言，在拥有本辖区内的公共服务的自主决策权的同时，它们不得随意接受来自上级政府的临时性支出责任[2]。

以法律手段维护政府间的财政支出责任，可以让国家根据相关法律对某一级政府要求下级政府使用本级财政收入完成下放项目资金补充问题进行控制。为应对自然灾害等不可抗力因素的不利影响，上级政府需要借助相关的法律调节机制应对这一突发情况。应对变化的支出责任法律機制的构建，可以让政府机关在保障公共品正常供应的情况下，增强抗灾、赈灾能力。

（二）对各级政府的财权事权划分机制进行完善

省以下各级政府在地方公共基础设施项目建设中发挥着重要的作用。在各级政府之间合理划分支出责任，提升各级政府之间的公平性、效率性，是事权与支出责任划分过程中所面对的突出问题。在现有的行政管理体制下，政府的层级划分与财政层级划分之间存在着较为密切的联系。各级政府所拥有的独立化预算机制可以为政府机关独立提供该辖区内的公共品与服务的权力提供保障。根据前文论述，在现有的财政体制下，国家需要为省以下各级政府的财政收入来源的稳定性提供保障。在坚持公平效率原则的基础上充实地方各级政府的财政收入，是保障政府财政收入来源稳定性的重要措施。完善地方税法，赋予地方政府一定的税收权力是充实地方财政预算内收入的重要措施。以扩大地方政府收入，满足不断增长的支出需求。

一般而言，地方政府的固定税收收入涉及到了房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税、契税、城市维护建设税等多个税种。从我国现有的税收体系来看，中央地方共享收入项的税收法律需要得到相应的完善，如所得税和增值税等税种。

转移支付制度的优化也可以促进地方财政收入来源稳定性的提升。转移支付目标的合理确定，是财政转移支付制度优化的主要依据。为各级政府提供最低标准的公共品服务提供保障，是转移支付制度优化的主要目标。教育领域和交通领域是转移支付问题较为严重的两大领域，针对教育领域的教科书费用（义务教育阶段）、学校运转经费和交通领域的路桥建设投入等影响地方财政支出的因素，有关部门需要构建一种以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的财政体系。这种财政支付体系主要应用于一些偶发事项或突发事项的处理过程之中。在控制新增项目的数量的基础上，对与之相关的监督机制进行完善，可以让专项转移支付的规范性得到有效提升。

（三）对省以下各级政府的财政支出责任具体方法进行明确

针对省级以下政府中存在的事权与支出责任缺乏明确的问题，国家需要在遵循公平效率原则和公共品受益范围原则的基础上，对省以下各级政府间的财政支出责任进行明确划分。在公共品投入问题的处理过程中，国家或上级政府部门需要根据公共品的实际投入比例和产出比例，对某项事权所归属的参考指标进行明确。公共品受益范围原则建立在公共品所辐射的消费群体的所在区域。某一区域的政府部门仅负责所辖区域内消费者受益的公共品。公共服务的均等化原则、规模经济和居民偏好识别等因素也是划分地方政府财政支出责任的重要因素。

根据事权与政府财政支出责任之间的关系，省级政府需要制定适合本省实际情况的宏观经济调控制度和经济政策，并要对涉及全省的公共事项和一些跨区域的事项进行处理各个辖区不能独立承担支出责任和中央政府所授权的公共事务也需要由省政府负责[3]。在“省直管县”体系试点城市，市级政府的事权已经得到了减少，对事关市级辖区利益关系的，能够独立承担的事务进行处理，是市级政府所承担的责任。对于一些未开展省直管试点的地区，市级政府仍然需要承担本市区域内的宏观经济事务及教育、医疗卫生、环境保护等各个方面的事务。县级政府需要负责处理本县区域内的公共事项，一些需要与市级政府共同承担的事项也需要县级政府负责。乡镇政府是执行省级政府决策要求的基层行政机构。在日常工作中接受县级政府的监督管理，并要负责本辖区的工、农业发展管理、乡村管理规划和农村公共品的配给等各项工作。从政府日常工作的实际情况来看，目前政府部门还无法构建最佳的责任划分方案。理想化的事权与支出责任划分是顺应中央政府的设立的战略目标，与本地区实际情况紧密相连的改革方案。

三、结论

事权与财政支出责任划分问题主要集中在省以下政府之中。在遵循公平效率原则和公共品受益范围原则的基础上，对省以下各级政府间的财政支出责任进行明确划分，是解决这一问题的有效措施。构建规范化的政府间财政支出责任划分制度环境、各级政府的财权事权划分体制的完善和省以下各级政府的财政支出责任具体方法的明确，顺应中央政府的设立的战略目标，改革方式。改革工作的开展，需要与本地区实际情况紧密相连。

参考文献：

[1]崔莹.我国省以下政府间财政支出责任划分问题研究[D].辽宁大学，2016.

[2]杨筱.论事权与支出责任划分的现实困境及改革思路[D].陕西师范大学，2016.

[3]刘红灿.对政府事权及支出责任的研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

（作者单位：山东省聊城市财政局）endprint