山东、河北两省参与全国碳市场建设调研

刘海燕+蒙天宇+郑爽

摘 要：我国即将启动全国碳排放权交易市场，对于非碳交易试点地区，碳交易仍是新生事物，本文以山东、河北两省为例，回顾了其经济发展与节能减排工作基础，调研了其参与全国碳市场建设准备工作的进展情况，分析了面临的主要问题和挑战，并提出对策建议。

关键词：碳交易 非试点地区 工作进展 建议

我国将于2017年启动覆盖全国范围的碳排放权交易市场。由于碳交易制度是一项复杂的系统工程，地方省市的参与、执行和管理工作将直接关系到全国碳市场实施的效果。目前，除七个碳交易试点省市外，碳交易对我国大部分地区来说仍是新生事物。2016年以来，地方省市按照全国碳市场启动的工作部署，重点开展了碳排放数据报送和核查，碳市场相关方能力建设等具体工作。山东、河北两省作为我国能源消费和碳排放大省，将有超过1100家企业纳入全国碳市场（按八大重点行业计），其参与全国碳市场的工作进展、面临的问题挑战等均具有一定代表性，对全国碳市场建设工作有启示意义。

一、基本情况

（一）山東省

经济社会发展情况。山东省是我国农业、海洋大省，位于气候变化的敏感和脆弱地带，土地面积1579万平方公里，海岸线长3000多公里，下辖济南、青岛、淄博、枣庄等17个地级市。山东是我国人口大省，2016年常住人口9947万人，城镇化率59%。近年来，山东省经济运行保持平稳。“十二五”期间，山东省地区生产总值（GDP）年均增速为94%，2016年GDP达到67万亿元（见图1），居全国第三位。其中第一、第二、第三产业增加值分别为4929亿元、30410亿元和31669亿元；三次产业结构比例为73∶ 454∶ 473，人均GDP为67706元。

图1 山东省地区生产总值情况

节能减排工作进展。山东省是我国能源消费和碳排放第一大省，2015年能源消费总量约368亿吨标准煤（见图2），化石能源消费产生的碳排放约89亿吨，分别约占全国86%和95%左右。山东省还是产煤大省，能源消费品种以煤为主，比例占到79%，煤炭消耗量居全国之首。“十二五”期间，山东省万元GDP能耗累计下降22%，完成国家下达目标任务。虽然全省产业结构进一步优化，六大高耗能产业占比有所下降，但GDP能耗仍远高于全国平均水平，高耗能状况依然存在。尤其是在煤炭减量方面，2015年山东省煤炭消费量41亿吨，比2012年增加694万吨，是全国唯一未完成减量任务的省份。

图2 山东省能源消费情况

数据来源：①山东省统计局等，《2016年山东省国民经济和社会发展统计公报》，2017；②历年山东省统计年鉴。

“十三五”目标情况。山东省已明确了经济发展、创新驱动、民生福祉、能源资源环境等各个领域的具体的发展目标。为全面贯彻落实中共中央、国务院在加快推进生态文明建设、实施供给侧结构性改革、适应和引领经济发展新常态等方面的要求，到2020年，山东省的发展方式将实现重大转变，在资源节约型和环境友好型社会建设方面将取得重大进展，资源利用更加高效，将实现单位GDP能耗和碳排放强度分别比2015年下降17%和205%的目标，能源消费总量控制在42亿吨标准煤。

（二）河北省

经济社会发展情况。河北省地处我国华北，东临渤海、内环京津，下辖石家庄、唐山、邯郸等11个地级市，面积1888万平方公里，2015年底常住人口为7185万人。河北省是我国的工业、农业大省，第一产业和第二产业占比较高。近年来，河北省经济快速发展，2016年GDP为318万亿元（见图3），居全国第八位。第一、第二和第三产业的增加值分别为3493亿元、15059亿元和13277亿元，三次产业结构比例为11∶ 47∶ 42。

图3 河北省地区生产总值情况

节能减排工作进展。近年来，随着经济快速发展，河北省能源消费总量逐年增加，但呈放缓趋势，2015 年能源消费总量超过29亿吨标准煤（见图4）。“十二五”以来，河北省通过消化转移、整合淘汰等方式，持续治理污染、化解过剩产能，累计压减炼钢4106万吨、水泥6231万吨、煤炭2700万吨、平板玻璃3717万重量箱；积极实施燃煤机组超低排放改造、实心粘土砖瓦窑治理、“拔烟囱”三大专项行动。“十二五”期间，河北省非化石能源占一次能源消费比重由2010年的26%增加至5%；单位GDP能源消耗和碳排放累计分别降低25%和233%，完成17%和18%的既定目标。

图4 河北省能源消费情况

数据来源：①河北省统计局，《2016年河北省国民经济和社会发展统计公报》，2017；②历年河北省统计年鉴。

“十三五”目标情况。“十三五”期间，河北省将提高发展平衡性、包容性及可持续性，预计GDP保持年均增长7%以上，到2020年突破4万亿元；全面完成钢铁、水泥、玻璃等行业过剩产能化解任务，战略性新型产业占规模以上工业增加值比重达到20%以上。在应对气候变化方面，河北省将继续强化碳排放控制，在低碳工业、建筑、交通、能源等领域开拓创新；到2020年：单位GDP能耗和碳排放比2015年将分别下降17%和205%，能源消费总量控制在32785万吨标煤以内，非化石能源占能源消费比重提高到7%。

二、碳交易工作进展

山东省和河北省是我国的能源消费和碳排放大省，“十三五”节能减排压力较大，两省都充分认识到建立碳排放权交易市场是采用市场机制、低成本实现减排目标、实现经济低碳发展的重要途径之一。目前，全国碳市场建设已进入攻坚期，对于非试点省市，碳交易仍是新生事物，做好碳市场启动前期基础工作，时间紧迫、任务艰巨。山东省、河北省按照国家要求，结合本地实际，主要在以下方面开展了工作、取得了进展：

（一）确定重点排放企业名单，开展碳排放数据报送

确定碳市场覆盖范围和积累碳排放数据是碳交易制度建立的重要基础。2016年初，国家发改委部署了全国碳市场启动重点工作，初步考虑纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业中，2013至2015年任意一年综合能源消费总量达到1万吨标准煤以上（含）的企业法人单位或独立核算企业单位，要求各地方提出拟纳入全国碳交易体系的企业名单，并开展拟纳入企业的历史碳排放核算、报告等工作。山东、河北两省按照国家要求，初步确定了纳入企业名单并完成了相关数据报送工作。endprint

山东省建立了重点企业数据库，采用“自下而上”方式，由县市一级初核名单，通过专家审核、行业协会沟通等，确定680多家纳入国家碳市场的重点企业。2016年初，山东省组织开展了电力、钢铁、造纸、建材、有色、石化、化工等重点行业企业碳排放核算培训，组织控排企业核定核查边界，准备数据台账和核算报告，做好碳排放数据的盘查准备。2017年5月山东省完成了重点企业2013—2015年碳排放数据的报送工作。

河北省建立了重点企业温室气体排放报告管理系统，初步确定重点企业445家，年排放量超过8亿吨。2016年10月和2017年3月，河北省分批组织完成了重点企业2013—2016年碳排放数据的报送工作。此外，河北省考虑到碳排放补充数据质量参差不齐、理解偏差等因素，对核算指南中尚未明确或不适用本省的情况，统一了处理办法并作为核算、核查依据。

（二）探索开展第三方机构联合核查，建立监督复核机制

碳排放數据的真实可靠是碳交易制度实施的关键。非试点地区由于起步较晚，重点企业碳排放数据质量往往参差不齐，需要加强对碳排放报告的核查与复核工作。山东、河北两省通过严格征选核查机构、开展联合核查、加强监督复核等，确保数据质量。

完成第三方核查机构征选。为推动重点企业碳排放报告工作，确保按时完成排放报告核查，山东、河北两省分别于2015年9月和2016年4月开展了第三方核查机构的征选工作，确定了征选原则和方式，明确了核查机构在法人资格、注册资本、管理体系、业绩要求等多方面的条件。山东省选定了22家核查机构，其中国家级核查机构6家，省级和市级核查机构各8家；针对核查员开展了培训，组织了专业考试，核查员在获得结业培训合格证书后才能上岗核查。河北省分两批确定了20家核查机构，其中省外机构10家，省内机构10家。其中国家和省外机构多具有参与碳交易试点核查经验，本省机构则由省内参与碳交易体系建设的技术支撑单位以及从事低碳技术咨询和碳资产管理等的服务机构组成。

探索开展联合核查。为保证核查质量，同时带动本地核查机构能力建设工作，两省均采取了“联合核查”方式。山东省由国家级、省级、市县级的三家单位联合，国家级单位作为组长单位，三家机构同时派核查人员开展核查。河北省由一家省外机构联合一家省内机构共同实施对重点企业的核查工作。2016年11月和2017年3月，山东省分批启动了重点企业2013—2015年度碳排放数据核查工作。2016年11月和2017年5月，河北省分批开展了重点企业2013—2016年度碳排放数据的核查。

建立监督复核机制。两省均建立了对第三方核查机构的监督机制，并对核查报告进行复核，进一步保证数据质量。山东省由省科学院生态所作为第四方，按照排放量大、规模大、分地市、分行业、分核查机构等基本原则，对核查工作进行现场抽查和督导；核查报告提交后，组织专家逐一对核查报告进行审核，对核查结论有争议的，将参照核查流程实施现场复查。河北省由省节能监察监测中心负责开展核查机构的监督管理、组织核查报告复核等工作；在核查过程中，核查机构需及时反馈现场核查人员情况以确保核查工作由符合要求的人员执行；核查报告提交后，组织专家对所有核查报告进行专家评审，并对有异议的核查报告进行质询，由核查人员进行解释。

（三）加强交流和能力建设，保障资金支持

对于非试点地区，各级主管部门、重点企业、支撑机构、核查机构等单位的能力仍相对不足。山东、河北两省充分发挥现有节能减排支撑机构作用，积极开展培训、交流、宣传等能力建设活动。同时，两省地方财政累计投入超过4000万元，用于碳市场能力建设、核查等，保障了前期准备工作的顺利开展。

山东省强化技术支撑单位能力建设，加强舆论宣传引导。山东省逐步扩大技术支撑队伍，组织开展重点企业碳排放核算、核查、配额核定方法等前期研究，建设科学的碳交易技术支撑体系，为制定和实施相关碳排放权交易政策措施提供技术支持。结合“全国低碳日”以及其他节能低碳宣传活动开展，采取多种形式，广泛宣传碳排放权交易的重大意义、工作经验、政策措施，提高全社会认识水平，营造良好工作氛围。

河北省积极开展省际间交流，加强培训和能力建设工作。河北省发改委先后到湖北、江苏等地进行调研，学习碳市场管理的相关经验；省节能监察监测中心、能源环境交易所等赴湖北、北京、深圳等地广泛考察，学习交流监管、市场交易等经验。河北省还组织了多次专题培训，提高各级发改部门、重点排放单位、第三方核查机构及其他碳市场服务企业参与碳市场的能力。

（四）参与区域碳市场合作

河北省积极参与区域碳市场合作，2014年底河北省承德市和北京市宣布启动跨区域碳市场交易，承德市6家水泥企业被纳入北京碳市场。相关部门根据北京市水泥行业配额计算方法对其分配配额、并利用北京市碳排放权注册登记系统对配额进行核发和管理。 6家水泥企业均参与了2015年的履约。通过建立跨区域统一的核算方法、核查标准、交易平台等，有助于推动区域产业结构和能源结构的优化调整，也为全国碳市场建设提供了借鉴。

三、存在的主要问题

山东、河北两省在参与全国碳市场建设中开展了基础准备工作、取得了进展，但同时也面临着以下挑战。

（一）企业参与碳交易的意识不强

山东、河北两省经济结构仍以第二产业为主，碳排放量在全国各省市中居前列，重点企业超过1100家，且分布较广、类型复杂，由于碳交易对大部分重点企业来说仍是新生事物，对碳交易的认识程度也存在差异。个别企业对碳交易制度理念认识存在误解，认为碳交易就是限制企业碳排放总量，会大幅度提高企业生产成本；部分企业存在不配合核查等问题。此外，由于两省是能源消费和排放大省，受环保、大气污染治理、化解行业过剩产能等影响较大，部分重点企业面临经营压力及关停风险，参与碳市场的积极性不高。endprint

（二）企业碳排放數据基础薄弱

山东、河北两省主管部门虽组织了相关培训，但由于碳交易制度的复杂性和专业性，企业碳排放数据基础薄弱问题仍较为突出。一是大部分重点企业尚未建立完善的碳排放数据管理体系，缺乏实施碳排放数据监测的能力，部分中小型企业现代化管理制度不完善，仅使用手抄报表，数据质量不高；二是由于国家制定的碳排放补充数据报送表格不完整，缺乏方法学指南，尤其是生产工艺和产品较为复杂的化工、钢铁等行业，对工序排放界定不清晰，导致企业、核查机构理解千差万别，对上报数据的一致性、可比性带来不利影响。

（三）省级碳交易管理体制尚不完善

山东、河北两省都成立了应对气候变化领导小组，并由省级发改部门具体承担碳市场的日常建设管理工作，但碳交易管理体制机制仍不完善，在推进碳交易工作整体进度上较为缓慢。主要原因是省级领导层面对碳交易制度的重视程度不够，在机构编制、资金支持等方面支持有限。省级碳交易主管部门除负责应对气候变化管理外，还承担了大量全省经济社会、资源环境、国土保护等领域的战略规划、项目管理等职能，对碳交易管理的人力物力投入难以保障。山东省碳交易主管部门受职能制约，存在不直接负责重点企业节能减排管理的情况，进一步加大了碳交易管理工作的协调难度。

（四）未建立可持续资金支持机制

近年来，国家在碳市场、碳交易试点等相关政策方面，多采用鼓励地方先行先试的措施，除清洁发展机制基金赠款外，国家层面出台的实质性鼓励政策较少，资金支持较为有限，缺乏可持续预算安排机制。同时，受全国范围内经济下行压力影响，省级地方财政预算安排逐年收紧，省级碳交易主管部门协调财政给予资金支持的难度较大。山东、河北两省管理的重点企业较多，仅碳排放核查费用一项每年就需安排财政经费3000余万元，地方财政资金压力较大。

（五）全国碳市场政策预期不明朗

全国碳市场启动在即，但是各项政策法规、配额分配方案、数据报送、交易系统平台建设、中央和地方监管职责分工等核心内容仍不明确，给省级主管部门开展相关具体工作带来困难和障碍。在全国碳市场建设过程中，各省市均有发挥地方积极性、主动性的诉求，希望在保持全国统一碳市场前提下，体现地方特色，如丰富碳交易产品、鼓励地方碳交易金融创新等。但在当前国家政策尚不明朗的情况下，地方主管部门本着审慎求实的原则，以稳步推进国家要求的碳排放数据报送和核查、相关方能力建设等基础工作为主，尽量避免因过多政策调整给重点企业带来困扰，产生沉没成本。

四、结论与建议

（一）尽快完善国家碳交易的顶层设计

建议应尽早出台《全国碳排放权交易管理条例》，明确各项政策安排，清晰界定国家和省级碳交易主管部门的各项权利和义务，为省级碳交易主管部门开展相关工作提供法律依据和支撑。加快制定碳交易的相关配套政策文件，如全国碳市场建设总体方案、配额分配方案、碳排放数据核算报送制度、第三方核查制度、交易制度、监管规则等，部分核心文件应争取以国务院名义出台，提高其法律效力位阶，以有利于推动地方政府、地方各部门协调配合，减少实施阻力。

（二）完善碳排放数据核算与核查的技术支撑体系

碳排放数据是碳交易体系的核心。在碳排放数据核算方面，应根据全国各省区2013—2015年历史数据报送的反馈情况，进一步完善核算指南和标准，尤其是行业补充数据表格等，做到全国各行业数据具有一致性、可比性，建议针对化工、钢铁等中间产品复杂、排放源装置交叉使用等特征明显的行业，应以企业法人为履约边界，确保碳排放数据为配额分配提供有力的数据支撑。在核查方面，山东省、河北省开展的联合核查、核查现场监督、复审等机制，对培养省市一级地方核查队伍、提高碳排放数据质量起到了积极作用，其经验值得借鉴。

（三）建立碳交易资金支持的长效机制

碳交易的实施离不开资金保障，国家层面应设立专项资金，在碳交易注册登记系统建设及维护、核查及第四方复核费用、相关方能力建设、日常组织和管理等方面提供必要的资金支持，引导地方财政配套资金支持，为省级层面开展碳交易的管理工作提供基本保障。

（四）加强组织机构和能力建设

全国碳交易市场的设计、运行、维护和管理是一项复杂、系统的工作，需要专职部门、专职人员来负责。在国家层面应设立专职机构，协助国家碳交易主管部门开展日常工作。同时在机构设立、编制等方面鼓励地方组建专门的管理团队和技术支撑机构，为碳市场的顺利运行提供人员保障。建议进一步加强对非碳交易试点省份主管部门、重点企业等相关方的能力建设，提高认识和参与碳市场的能力，增强与碳排放权交易相关的科研力量，提升技术支撑能力。鼓励央企类大型控排企业构建和完善企业碳资产管理和碳交易机制，建立专门部门或组建碳资产管理公司，培养专业化队伍。

参考文献：

[1]河北省人民政府河北省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案[R].2017

[2]河北省统计局2016年河北省国民经济和社会发展统计公报[R].2017

[3]山东省发展改革委山东省能源中长期发展规划[R].2016

[4]山东省统计局等2016年全省经济社会发展情况解读[R].2017

〔本文系国家发展改革委与联合国开发计划署合作项目“省级地区碳排放权交易工作实施方案”（项目编号：80582）阶段性成果。〕

（刘海燕，蒙天宇，郑爽，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。）endprint