新时代中国特色社会主义住房制度创新
——党的十九大报告启示

文/陈伯庚

党的十九大报告，明确了中国特色社会主义进入新时代的历史方位，根据这一定位，习近平同志在报告中对新时代住房制度改革和建设又提出了新要求：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这为深化住房制度改革、构建适应新时代要求的中国特色社会主义住房制度，指明了方向、路径和目标。目前我们面临的任务是落实党的十九大精神，立足新时代，深化改革，进一步探索构建新时代中国特色社会主义住房制度的具体道路和政策措施，真正实现全体人民住有所居。

一、创新中国特色社会主义住房制度的指导思想

深化住房制度改革，创新住房制度，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持理论创新。

（一）坚持以人民为中心的发展思想，强化居住功能定位

在党的十九大报告中，习近平同志再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，充分体现了以人民为中心的发展思想。必须明确住房投资建设的根本目的是满足人民的居住需求，而绝不是用来炒买炒卖投机赚钱的。牢固树立以人民为中心的发展思想，就是要坚持把满足人民的居住需求、提高居住水平作为发展住房建设的出发点和归宿点，这是构建新时代中国特色社会主义住房制度的根本指导思想。

（二）坚持住房商品性与社会保障性相结合，实施住房双向供给

在社会主义市场经济条件下，住房本质上是商品，坚持住房商品化的原则，通过市场购买或租赁住房，是满足住房需求的主渠道。但由于住房是价值量大的超耐用消费品，中低收入者买不起房，必须由政府提供廉租住房，以满足基本的居住需求，因而住房又具有社会保障性。住房的双重属性，是新时代中国特色社会主义住房制度的重要理论基础。

（三）坚持市场在住房资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府宏观调控职能，提高住房资源配置效率

中国实行社会主义市场经济体制，20世纪80年代以来的住房制度改革，是沿着住房市场化的方向进行的，其结果是促进了住宅建设和消费大发展，改善了居住条件，大大提高了城镇居民的居住水平。实践证明住房市场化改革的方向是正确的，坚持以社会主义市场经济理论为指导，是住房制度改革的基本方向。市场机制调节的优势是可以提高住房资源配置效率，但市场调节也存在着具有盲目性、滞后性、分化性的弱点和缺陷，突出表现在房价上涨过快、库存过多和住房差距扩大等方面，因而必须更好发挥政府的调控作用。充分发挥市场在住房资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的调控作用，是深化住房制度改革、构建新型住房制度的重要指导思想。

（四）坚持“住有所居”目标，适应主要矛盾转化的需要，重在提高居住质量

党的十九大报告中指明了“住有所居”是深化住房制度改革和中国特色社会主义住房制度的基本目标，澄清了长期以来过分强调拥有产权房的误区。过去“居者有其屋”的提法容易造成误解，而“住有所居”既包括购买拥有产权的商品房，也包括租住仅有使用权的租赁房，这就使住房政策目标既全面又立足在现实的基础之上。同时，“住有所居”包括满足基本的居住需求，也包括居住水平的不断提高。根据党的十九大报告关于主要矛盾转化的论述，房地产市场中的主要矛盾也发生了重大变化，已经从人民群众日益增长的住房需求同住房生产落后、供应不足的矛盾，转化为人民群众对美好居住生活的需要与不平衡、不充分住房供给之间的矛盾。要适应这一主要矛盾转化的需要，应着力解决地区之间住房供求不平衡、人群之间住房差距过大的问题，加快住房供给侧结构性改革，努力提高住房供给质量，更好地满足人民对美好居住生活的追求。

习近平同志关于住房制度改革和建设的一系列论断，是对新时代中国特色社会主义思想的发展和创新，是构建新时代中国特色社会主义住房制度的根本指导思想，只有坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，才能构建科学的中国特色社会主义住房制度。

二、深化住房供给侧结构性改革，建立多主体住房供给制度

完整的住房制度，住房的建设和供给、交易、分配、消费诸环节制度的总和。住宅生产建设是住房供给的来源，住房建设和供给是住宅再生产过程的起点，没有住房供给，也就没有住房分配和住房消费，所以住房供给制度是住房制度的物质基础。

住房供给制度包括住房供给主体、住房供给量和质，以及住房供给结构等三大方面的制度。

（一）住房供给主体多元化，实行多主体供给制度

住房供给总体来看包括两大类：一类是市场性供给，另一类是保障性供给。市场性供给又可分为商品房出售性供给和商品房租赁性供给，要重点发展住房租赁市场。市场性供给的主体是各类房地产开发企业，在实行公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度条件下，住房开发企业也包括国有企业、股份制企业、民营企业、中外合资企业和外资企业等多种所有制结构，市场性住房供给本身也是多元化、多主体供给。市场性住房供给的对象主要是中等以上收入者，即买得起商品房或租得起商品性租赁房者。市场性供给是住房供给的主渠道。

住房保障性供给，供给主体主要是各级地方政府，有条件的企事业单位也可适当建一点保障性住房。供给对象是中低收入者，他们买不起商品房，或租不起商品性住房，只能由政府提供相应的保障性住房。中低收入者一般占总数的20%左右，所以保障房供给是不可缺少的辅助渠道。

在住房供应方面，形成商品房、保障房、共有产权住房和租赁住房等多元化来源；在住房建设方面，形成社会建房、企业建房、政府建房、合作社建房、个人建房等多元化住房供应主体。

（二）住房的供给量和质要与居民的需求量和质相适应

在住房困难突出的时代，主要目标是有房可住，着重解决基本的住房需求。而改革开放近40年来，随着居民收入提高、住房建设的发展，已有90%左右的居民拥有了产权房，主要矛盾转化为人民群众对美好居住生活的需要住房发展不平衡、不充分的矛盾，矛盾的主要方面是住房供应质量、功能和美好的环境等，因而要更加注重提高住房的质量，以满足人民对美好居住生活的需要。因此，住宅发展将从数量型扩张阶段，转向注重品质和环境的高质量发展阶段。

（三）按照住房需求结构，调整住房供给结构

住房供给是为消费需求服务的，住房消费结构是制约住房供给结构的决定性因素。首先，住房供给结构要与居民收入结构相适应。居民收入区分为高、中、低多个层次，商品房供给价格要与不同收入者的承受能力相适应，要使过高的房价降下来，形成合理的房价收入比。其次，住房供给结构要与住房消费需求结构相适应。由于收入、人口、土地供应等多重因素，实际的住房需求分为高档房、中档房、低档房等多个需求层次，住房的房型、户型结构和面积结构要与不同层次的住房消费需求结构相适应，要多建一些套型为90平方米以下的住宅，满足中等以下收入者的需求。供给侧结构性改革将形成真正能反映住房消费需求的、结构合理的住房供给结构。

三、深化住房保障制度改革，实施多渠道住房保障制度

在住房市场化改革过程中，曾经一度对住房社会保障重视不够。近年来住房社会保障制度建设引起了各级政府的关注，正在补上这块“短板”。深化住房保障制度改革，重点是要改变单一的住房保障形式，实施多渠道、多层次、多方式的住房保障。

（一）明确住房社会保障定位

要明确住房社会保障的定位问题，正确处理好住房市场化与住房社会保障的关系。一是要确认住房的民生性和社会性。明确住房是生活必需品，属于基本生存资料，安居才能乐业，住有所居关系到社会安定和政治稳定。二是要明确住房社会保障体现住房公平性。居住权是基本人权，坚持以人为本、保障人们的基本居住权是社会公平的重要内容。一国的社会经济发展是全体人民共同劳动、奋发努力的结果，因而全体社会成员都有权享受这一成果，住房的公平性也是共享经济的要求。所以，要正确处理市场配置资源的效率性与公平性的关系。三是要明确住房社会保障必须立足中国国情，从中国的实际情况出发。我国仍然处在社会主义初级阶段，人多地少，处于城镇化高速发展时期，虽然经过改革开放，人民的收入水平有了很大提高，但低收入者、住房困难者仍然面广量大，导致住房社会保障面不可能很宽，住房保障水平也不可能很高，只能随经济发展逐步扩大和提高。

（二）坚持多层次的住房社会保障

由于居民收入的多层次，住房困难程度的不同，必然要求住房社会保障的多层次性。从我国当前的实际情况出发，大体上可划分五个层次。

第一个层次是最低收入家庭。这类家庭往往是收入低、生活困难、住房困难的极度贫困户，原本就是低保对象。可考虑由房管部门会同民政部门实施住房救济，直接提供免收房租或减免房租的公共租赁住房。

第二个层次是低收入家庭。低收入者是城镇居民中的弱势群体，收入低，租不起商品房。为保障这类群体的基本住房需求，政府可建立廉租住房制度，采取租金补贴或实物配租等形式，提供保障性住房。低收入者约占居民总数的10%，应成为住房保障的重点对象。

第三个层次是中低收入家庭。这类家庭由于收入较低，买不起价高的商品房，但目前已有居所，主要困难是人均住房面积少，住得比较拥挤，希望改善居住条件，购买价廉的低档产权房。北京、上海等地推出的共有产权房，就是为满足这类群体的需要而设置的。

第四个层次是新参加工作或刚就业的大学毕业生。这部分青年职工大多数收入不低，但无房无积蓄，暂时买不起房，又难以承受商品房的高租金，需要适当的住房保障。为此，政府和企事业单位可适当建一点公共租赁房，缓解这部分人的住房困难。

第五个层次是城镇化过程中进城务工的农民工。他们在农村已有一定的住房，但进城以后无居所。由于收入比较低，又享受不到市民的社会保障福利，目前多数农民工都在城市边缘地区租住简陋的住房栖身，实际上成为当今城市中住房最困难者。应当加速农民工市民化，使其逐步享受住房社会保障权利，来解决他们的住房问题。

（三）实施多方式的住房社会保障

与住房社会保障多层次相适应，住房社会保障必然有多种方式，主要有以下三种。

1．廉租住房。指政府起主导作用，对城镇中的低收入户和住房困难户即“双困户”提供的租金低廉的普通住房。这是世界各国普遍采用的援助低收入者解决住房问题的主要方式。目前我国实施的廉租住房制度采取两种方式：一种是货币化租金补贴，另一种是实物配租。货币化租金补贴比较简便，笔者倾向于以租金补贴方式为主。

2．公共租赁住房。指由政府或企事业单位出资建造，为中低收入住房困难户设置的公共租赁住房。中低收入者是一个相当大的群体，一般占20%左右，他们买不起商品房，又租不起商品住房，因而由政府提供房租相对便宜的公共租赁住房是较好的选择。同时，在企事业单位中，一部分新参加工作的青年职工和刚毕业的大学生，也需要住房援助，因此，有条件的大型企事业单位也可以适当建一点公共租赁住房。

3．共有产权房。指面对中低收入“夹心层”设置的半市场化的保障性住房，由原先的经济适用房改进后形成。在中低收入者中有一部分住房困难者，经济上有一定承受能力，希望拥有产权房，而又买不起全产权房。为满足这部分人的需要，政府建造部分共有产权房，住房产权一部分归个人（一般占50%以上），另一部分归政府。随收入增加，持有者还可以逐步买入政府的部分产权，使住房变成全产权房。共有产权房是经济适用房的创新，成为一种向中低收入者提供扶持的住房保障的良好方式。

四、深化住房资源配置机制改革，形成租购并举的住房分配制度

在市场经济条件下，世界各国的住房资源主要是通过市场机制配置的，职工的住房消费大约占职工家庭收入的30%左右，“要住房，问市场”，不存在单独的住房分配问题。住房市场化既包括购买具有所有权的商品房（自有产权），也包括购买一定期限使用权的租赁住房。即使在西方发达国家，商品住房市场也是租购并举的。美国住房自有率为65%，占35%的家庭是靠租房居住的。德国至今仍有40%的家庭租房居住。

原因何在呢？一是因为房价昂贵，中低收入者买不起房，只能租房居住。二是城市流动人口大多暂不需要买房，必然租房住。三是部分职工工作地址变动频繁，房屋买卖比较麻烦，租赁居住相对比较简便，所以宁愿租房。由于上述原因，自然形成租购并举格局。

必须明确，住房租赁市场是房地产市场的重要组成部分，能准确体现住房居住功能，是解决住房问题的重要渠道，对于深化住房制度改革、形成“租购并举”的体制、满足人民群众多样化的住房需求、促进房地产市场平稳健康发展，具有十分重要的意义。为了补上住房租赁市场“短板”，更好地满足中低收入者、新职工、农民工和城市流动人口的住房需求，必须大力发展住房租赁市场，目标是使租赁住房的家庭达到总户数的30%。

构建“租购并举”的新的住房制度，首先要从思想上明确，住房分配和消费市场化，既包括购买房屋产权的商品房买卖市场，也包括购买房屋使用权的商品房租赁市场，鼓励经济承受能力较低的居民家庭租房居住。其次，要增加公共租赁房投资，扩大房源，增加供应。政府要出资建造公共租赁房，增加房源；企事业单位也可适当建一些公共租赁房，满足本单位青年职工的居住需求。再次，要组建经营性大型连锁住房租赁公司，改善经营管理，方便群众，提高服务水平。最后，要尽快出台住房租赁法规，规范住房市场，实行“购租同权”，保护出租人和承租人双方权益，促进住房租赁市场健康运行。