深化新时代我国住房制度改革

文/孟星

改革开放以来，我国住房制度改革已走过近40年。党的十九大召开，标志着中国特色社会主义建设迈入新时代，住房制度改革也进入了一个新的阶段。十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这段话从住房定位、住房制度改革的路径以及住房制度改革的目标等三个方面对我国未来住房制度进行了全面构想。明确住房定位是进一步深化住房制度改革的前提，多主体供给、多渠道保障、租购并举是推进住房制度改革的路径，住有所居则是新时代住房制度改革的目标，三个方面构成紧密的逻辑关系，清晰勾勒出新时代我国住房制度的特征，为进一步深化住房制度改革指明了方向。

一、明确住房定位是深化住房制度改革的前提条件

作为住房制度改革的对象，明确住房定位是住房制度改革的前提条件。首先，住房是满足人们居住需要的消费品，这是住房的本质特征。其次，住房因其具有价值大、能保值增值等特点而具有投资品的性质。偏重于住房的投资品性质会导致过度投机并促进住房价格的快速上涨，影响房地产市场的健康稳定发展。当前我国房地产业存在的主要问题即脱离住房消费本位，具有较强的投资投机性。

2016年底习近平总书记在中央经济工作会议上首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”的思想，2017年2月在中央财经领导小组会议上，习近平总书记再次用这句话强调住房的居住属性，十九大报告则是第三次重申，可见中央对于住房定位问题的重视程度。中央之所以再三强调“房子是用来住的”，是因为住房定位对中国经济将产生深远的影响，其重要意义主要表现在以下几方面。

1.从根源上控制房价的过快上涨。伴随房价的不断上涨，中央也进行了几轮调控，但效果并不明显。各地采取严厉的“限购”、“限售”、“限价”等行政手段也只能是短期措施而非长久治本之策。投资性需求过大是导致住房价格不断上涨的根源，因此，控制投资性需求，使住房向消费本位回归，房价快速上涨的势头必将从根源上得到抑制。

2.改变市场预期。不断上涨的住房价格产生涨价预期，从而吸引更多的住房投资性需求并导致住房价格的进一步上涨，最终产生泡沫甚至泡沫经济。中央三次在不同的场合提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，其中一个重要意义就在于不断引导并强化住房市场预期，从而改变居民对于未来房价走势的看法。

3.着力发展实体经济。十九大报告中特别提出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。”由于房地产投机将使资金过多流入房地产行业从而影响实体经济的发展，因此“房子是用来住的”清楚且坚定地表达了中央打击住房投机以发展实体经济的决心。

4.保持宏观经济稳定增长。十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，深化以调整结构为主线的改革须以稳增长为前提，防止经济大起大落。较长一段时期以来，我国房地产价格波动幅度较大，呈现大起大落的特点。鉴于目前“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”，伴随着我国城镇化的快速发展以及人们收入水平的不断提高，未来房地产业仍然会对我国国民经济发挥重要影响。因此，通过打击房地产投机实现房地产市场的健康稳定发展，对于保持宏观经济的稳定增长具有特别重要的意义。

5.是加快建设创新型国家的需要。“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”创新的主体是人才，外来移民、青年科技人才对创新创业活动发挥着重要作用。目前，我国科研人才主要聚集于一、二线城市，这些城市的高房价将造成地方商务成本上升，不利于科技创新人才的流动，最终将影响我国的科技竞争力。

综上所述，中央之所以如此坚定地明确住房的定位，不仅仅是为了打击住房投机，促进房地产市场健康稳定发展，这更是关系到我国宏观经济运行以及国家发展战略的问题。可以预期，这一定位将会对住房制度以及我国房地产业发展产生深刻的影响。

二、新时代推进住房制度改革的路径

习近平总书记在十九大报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”改革开放以来，尤其是十八大以来的5年里，我国社会主义现代化建设取得了历史性成就，经济保持中高速增长，经济结构不断优化，城镇化率不断提高，中等收入群体持续扩大，这是社会主义进入新时代的客观依据。只有明确了我们所处的历史方位，清楚认识世情、国情、党情，才能及时制定与新时代相适应的发展战略。对于住房制度而言，新的时代也必然要求有与之相适应的住房制度，什么才是新时代有中国特色的住房制度？如何在新时代背景下继续推进我国住房制度的改革？这是时代赋予理论工作者的重大命题。

随着1992年明确我国经济体制改革的方向为建立社会主义市场经济体制，我国城镇住房制度改革的目的也明确为建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房的商品化与社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求。1998年以来，住房制度改革拘泥于解决经济现实问题，过多考虑住房的经济功能，导致人们对住房制度改革的反思。2006年共享改革模式的提出成为住房制度改革转型的分界点，中央对解决低收入群体住房困难问题日益重视。中央的高度重视促进了保障性住房建设的高速发展，但在具体建设过程中也凸显了许多问题，总体上存在供应不足的问题。就商品房市场而言，也表现为供不应求的市场态势，住宅供求比例（房地产开发企业住宅竣工套数与销售套数的比值）自2012年以来总体呈下降趋势。

在增加住房供应方面，市场与政府都具有各自优势，应该根据国情处理好二者的关系并充分发挥各自的作用，十八大报告为此提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，同时针对保障性住房供应不足的问题特别提出“加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。2013年习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，应坚持住房市场化改革方向，充分激发市场活力，满足多层次住房需求，同时，针对一部分群众因劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因面临的住房困难，政府必须“补好位”，为困难群众提供基本住房保障。十九大报告提出要加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，不仅延续了以前“双体系”的住房思想，同时又进一步丰富了其内容，对未来建设怎样的住房制度作了总体部署。

1．建设多主体供给的住房制度。从住房的性质看，住房供给包括商品房供给以及保障房供给两部分。商品房供给主体主要是房地产开发商。由于房地产市场是不完全竞争的市场，房地产开发商具有较大的市场势力，开发商往往倾向于通过提高价格、限制产出以获取更多的开发利润，从而导致市场供给不足。因此，打破房地产开发商的垄断地位，将商品房供应主体扩展到个人、集体，是增加住房供应的有效途径。在允许多主体参与住房供应的情况下，政府应通过开放许可对房地产市场实施有效的控制。就保障房供应而言，供给主体主要是政府。由于我国尚处于社会主义初级阶段，无法通过市场解决住房困难的中低收入群体依然量大，对住房保障形成较大压力。尤其是目前我国正处于快速城镇化时期，对住房的需求比较大，使住房保障问题变得更加突出。通过拓宽主体以增加保障住房供给是一个现实的选择。2013年习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时指出，应“吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，要积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制，形成各方面共同参与的局面”。十九大报告延续了这一思想，政府、企业与非营利机构都可以成为保障性住房的供给主体，多方共同参与，将有效缓解保障性住房供应不足的问题。

2．建立多渠道保障的住房制度。就商品房供应而言，土地是重要的因素。由于城市土地资源的有限性以及依靠征地扩大供地规模变得越来越不现实，土地成为增加商品房供应的最大瓶颈。目前，集体经营性建设用地正在进行入市试点，但由于集体经营性建设用地所占比例过小，并不能从根本上缓解城市用地紧张的问题。未来可考虑让占比较大的农村宅基地进入租赁市场，这不仅可有效增加住房供应，对于提高农民财产性收入以及建设全国统一的住房市场都具有重要意义。就保障房供应而言，从投资角度看，目前我国保障性住房建设投资主要依靠政府投资，社会资本参与的积极性不高。如何吸引社会资本进入保障房领域是未来需要认真研究的课题。目前热议的PPP是政府与私人部门合作的一种模式，从理论上来说不失为一种能解决保障性资金投入不足问题的选择。从融资角度看，保障住房融资渠道比较少，主要包括政府地方债、保险资金、社保资金、公积金沉淀资金等，未来应考虑拓宽融资渠道，将REITs方式运用到住房保障领域，既解决保障性住房建设资金不足问题，又增加了居民的投资渠道。从建造角度看，目前我国保障性住房主要依靠政府直接投资建造，一些地方正在进行配建试点，由地方政府提供各种激励措施，如免税费、缓缴土地出让金等，但主要还是立足于政府转移财政收入的观念，未来可考虑不依靠财政收入而是从规划的角度进行“配建”。从补贴角度看，目前我国主要采取补贴供给方增加供应的政策，且以政府直接补贴即供地出资为主，通过税收、利率等间接补贴的手段运用较少。对供给方的补贴虽然短时期里可增加保障房的供应，但伴随着城镇化的发展，会给政府带来越来越重的财政负担。可考虑更多从需求的角度对低收入家庭提供租金补贴、住房津贴、减免税等。从供给方补贴向需求方补贴转型，不仅可扩大保障的范围，同时还可做到“精准保障”。多渠道保障不仅意味着拓宽渠道，寻找新的解决途径，也意味着与原有的方式相结合，实现政府与社会资本共同投资、吸纳机构投资人以及社会闲散资金参与、政府建造与企业配建、供给与需求补贴等多种途径“混合”的模式。

3．建设租购并举的住房制度。习近平总书记在2016年中央财经小组第十四次会议上提出以建立购租并举的住房制度为主要方向。十九大报告重申这一点，突出了大力发展住房租赁市场的迫切性。我国住房制度改革以来，住房市场以出售房屋为主，根据中国社科院的数据，2015年我国家庭住房自有率约95%，从一个侧面反映了我国居民采取租赁方式解决居住问题的比例是非常低的。在住房市场上，租与购都是解决居住问题的手段，但我国之所以形成以“售”为主的住房市场，包括供给与需求两方面的原因。从供给角度看，由于房地产开发周期比较长，房地产投资容易受到各种不确定性因素的影响，开发商倾向于出售房屋以尽快收回投资。若将开发的住房出租，则会导致回收投资的时间更长，开发商面临的风险更大。从需求角度看，居民选择购买而非租赁主要出于三个需要：一是可保障居民长期且稳定的居住条件；二是满足居民个性化的居住要求；三是住房因其保值增值特点可作为保障其他需要的手段，如养老、疾病、教育等需要。此外，从我国房地产市场发展历程来看，之所以形成以出售房屋为主的市场还有深层次的财税制度、干部考核机制等层面的原因。因此，要大力发展住房租赁市场，应从供需两个方面入手，采取措施降低开发商的投资风险、完善保障承租人利益以及满足其个性居住需要的法律法规、完善社会保障制度等。至于深层次的制度原因，其变革不会一蹴而就，但十九大报告已淡化了关于国内生产总值以及城乡居民收入等经济指标的政策目标，相信会对住房租赁市场产生积极的影响。

三、新时代深化住房制度改革的目标

十九大报告中提出“让全体人民住有所居”，这不仅是住房制度改革的目标，也是未来我国所构建的住房制度的主题特征。解决居住问题对于社会稳定具有重要的意义。改革开放以来，伴随着住房市场化的改革，政府提出“居者有其屋”的改革目标，但在实践中“居者有其屋”演变为“居者有其产”。十七大报告中首次提出“住有所居”的思想，标志着我国住房制度改革的转型。从十七大报告中的“住有所居”与“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”相联系，以及十八大报告中提到的“住有所居”与“加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”相联系，不难看出“住有所居”的内涵是有所侧重的，即偏重于解决低收入家庭的“住有所居”问题。而十九大报告中提出的“住有所居”是在稳步推进住房保障制度建设的背景下提出的，是“全体人民”的住有所居，每一个家庭都可以根据各自收入状况“各安其宅”。在十九大报告中多次强调了“全体人民”的概念，“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”、“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”、“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”等。因此，十九大报告中提到的“住有所居”应作广义解，从一个更全面的视角进行住房制度的设计。

“住有所居”是未来住房制度的主题特征，反映了“以人民为中心”的新时代精神。“以人民为中心”的发展思想，就是坚持发展为了人民，增进民生福祉是发展的根本目的，把人民对美好生活的向往作为党和国家的奋斗目标。因此，“以人民为中心”的发展思想也间接回答了未来应建成怎样的住房制度这一问题。有中国特色社会主义的住房制度是实现全体人民都能“住有所居”的住房制度，是体现社会主义本质要求的住房制度。当然，在实现“住有所居”的过程中也存在不平衡、不充分的问题，也要在发展中加以解决，通过深化住房制度改革，在“住有所居”上不断取得新进展。

十九大报告中关于住房定位、住房制度以及住有所居的论述，延续了习近平总书记关于住房发展的思想，是新时代住房制度的顶层设计。从此，我国的住房制度改革也将开启一个新的时代，并将对我国房地产业以及宏观经济发展产生巨大且深刻的影响。