丹东市地方政府债务成因及对策

关颖哲

[提要] 在金融风险不断财政化的今天，地方政府债务风险作为一种主要的财政风险，已经超过金融风险，成为危害我国经济安全和社会稳定的隐患。本文以丹东市为例，具体分析丹东市地方政府性债务形成的原因，并提出化解债务风险的建议。

关键词：地方政府债务；预算管理；债务风险

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年1月31日

一、丹东市地方政府债务风险现状

近几年，丹东市抓住辽宁沿海经济带开发和东北老工业基地振兴的双重机遇，全面实施了沿海经济带开发和重大基础设施建设。由于沿海经济带开发建设和一些重大基础设施建设的投入不断增加，政府部门承担的债务也随之增加。截至2016年底，丹东市政府债务余额265.1亿元，债务率53.9%，位居辽宁第八；负债率35.42%，位居辽宁第六。

二、丹东市地方政府性债务成因

（一）经济发展目标的要求。经济发展目标的要求在短期内是促进政府债务增长的主要原因，2008年以来，丹东市政府积极响应中央政府号召、落实中央政府的经济刺激政策，把本地区经济的高速发展作为首要任务。为刺激当地经济增长，通过地方政府融资平台等方式筹集大量资金进行基础设施建设。虽然由此开展的大规模投资保持了经济的增长和就业的稳定，但同时地方政府由于经济建设、城市基础设施建设、教育基础设施建设和民生工程而产生的负债规模也急剧攀升。

（二）行政管理体制的制约。现行的行政管理体制缺陷一定程度上加剧了地方政府债务的扩张。主要表现在：一是领导干部的层层任命制度，一定程度上造成官员对其上级负责，把精力用于建立各种关系网上，决策失误是经常的事，造成大量的不良债务；二是对地方干部的政绩考核标准存在不合理性。我国官员的政绩考核指标都与GDP相挂钩。这种考核机制由上而下，直至县乡基层政府。地方各级政府为了满足本级政府的基本运转和获得好的政绩，兴建了大量的“形象工程”和“政绩工程”，这些工程大都是在没有考虑市场的情况下设立的，有的项目甚至违背政策规定，造成了大量的亏损和破产，产生了大量坏账和死账，成为了地方政府直接债务；三是行政管理体制对政府官员缺乏真正有效监督，特别是对 “一把手”的有效监督，存在领导干部擅自将财政资金借给企业或个人从事盈利活动，容易形成政府的间接债务。此外，基层领导班子变动较为频繁，在债务问题上，一定程度上助长了政府的缺期行为，新官不理旧账的现象经常在基层政府中出现，这样届复一届，债务本息规模积累就相当可观了。

（三）财政保障能力的弱化。地方政府财政收入主要来源于三个方面：地方税收收入、中央财政转移收入和土地出让收入，从财政预算科目上大致分别对应为地方公共财政预算收入、中央税收返还和转移支付、地方政府基金收入。近年来，受国内经济增速下滑的影响，全国税收收入、地方公共财政收入增速持续下滑，中央税收返还和转移支付呈下降趋势，地方政府财政力被削弱。此外，自2016年6月起，营业税改增值税，在此过程中涉及财源及税收的重新分配，如果处理不当，在短期内易导致地方财政水平滑坡，使得中央和地方间本就对比明显的财政能力更加悬殊。另外，土地出让收入是丹东市地方政府性基金收入的重要构成。然而，自2014年以来，丹东楼市降温出现成交量下降、库存增加的情况，未来一段时间内，在房地产市场不景气的情况下，以土地出让收入作为重要支撑的政府财政收入将受到影响，从而进一步削弱地方政府财力。

（四）融资平台成立。2009年以后，地方政府融资平台数量急剧增长，银行信贷也向地方政府融资平台大力倾斜。丹东市现如今仍主要依靠融资平台公司作为举借主体筹措债务资金。而目前丹东市融资公司存在很多不尽如人意的地方，很多融资平台公司存在资本金不足或资本金不实、抽逃资本金的现象，50%以上的融资平台公司收入不足以偿还当年到期的债务本息，并且近几年融资平台的变现能力较低，偿还能力自然而然受到了限制。此外，由于缺乏对丹东市金融平台有效的监督管理，没有统一的债务管理制度，致使在资金流转环节出现债务偿还主体不清等问题。同时，管理人员由于缺乏相关经验，在投融资方面容易发生失误，部分融资平台状况不明确，甚至没有数据报表，导致银行对其资本金、信用贷款的使用和偿还情况无法完全清楚地掌握，以至于无法对其进行有效监管。这些都扩大了地方政府债务规模，加大了地方政府债务风险。

三、对策建议

（一）清存量、控增量，加強政府或有债务监管。当前，我国地方政府的债务存量已经达到相当大的规模，仅利息支付就已对地方政府构成相当大的压力，因此清理债务存量，在发展化解地方政府债务风险方面是合理的路径选择。一是建立偿债准备金制度，每年从地方政府可支配财力中提取固定比例资金充实偿债准备基金；二是对一部分盈利能力不足和不具有发展潜力的地方企业和资产予以破产清算，将这部分清算所得归入到地方债务偿债准备基金中；三是在经济发展中弥补财力不足，减少债务存量。

在控制新增债务方面，要设定更为严格的地方融资平台准入制度，减少地方融资平台数量，根据地方财政能力和信誉等级限定地方政府最大负债规模和债务增长幅度等。同时，建立城市商业银行独立运营制度和法人资格，并使其逐步摆脱对地方政府的过度依赖。新增对公共部门的贷款要进行更为严格的项目风险评估，以法律契约或者第三方担保等方式明确债务责任人，确保一旦地方政府发生债务偿付风险，公共部门之间不会发生责任不清，权责不明现象。

（二）建立完善风险防控体系，严控债务风险

1、建立地方政府性债务信息披露制度。对债务来源、结构、资金流向的信息披露，提高债务透明度，可以有效地敦促地方政府避免不合理的债务行为。第一，要将债务统计报告纳入政府工作报告之中；第二，应当明确披露的对象除了公众，还要涵盖上级部口和同级人民代表大会；第三，要将地方政府举债行为通过电子化、网络化的新型监管手段进行公开，为债权人了解地方政府偿债能力提供平台。endprint

2、建立地方政府性债务预警机制。首先，可以借鉴国外地方政府债务管理的经验，利用政府债务风险控制模型，考虑综合运用这两项指标对全市建立政府债务预警体系低于一定比例的设定为绿区，为安全区在一定比例之间的设定为黄区，为警戒区高于一定比例的设定为红区，为严控区；其次，要健全政府举债决策机制。按照适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益的原则，强化对新增债务项目的论证和规划，使政府债务负担水平与承受能力相适应，使政府债务规模与经济社会发展相协调。同时，要严禁政府和政府各部门以各种名义搞内部集资，向单位和个人进行高息借款等。

（三）严防违规举债。从未来一段时间看，要严防地方政府违规举债带来的风险，需要一系列标本兼治的举措。政府相关部门应依法查处违法违规行为，强化执法问责，并责令地方限期排查并改正不规范融资行为，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相关责任人的责任，并且终身问责，倒查责任。同时，要加强跨部门联合监管，防范地方政府变相举债和违法担保，规范金融创新行为，避免金融风险与财政风险交叉传染。

（四）加快融资平台转型升级。目前，丹东市的政府融资平台基本都不是按照企业的方式操作运行，部分法人还是政府人员兼任，存在政企不分情况。平台公司经营范围模糊不清，定位不精准，公司内部治理结构不完善，还未建立分类管理的国有公司监督管理体系。平台公司普遍缺乏专业的负责人员，营收能力较差。丹东市可尝试对融资平台公司去平台化，完善公司治理结构，培养和招聘优秀的公司经营管理人员，面向市场，参与部分市场业务竞争，从根本上提高融资平台运作的效率。

（五）积极推进公共服务领域政府和社会资本合作。政府与社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种合作关系。推广运用PPP模式，可以有效控制地方政府性债务过渡增长，也成为转变政府职能、激发市场参与热情的重要创举。丹东市应结合区域实际，有针对性地成立相关机构，制定相应制度，认真梳理出保障性安居工程、科教文卫、养老、水利、文物保护等领域可以进行政府和社会资本合作的项目，吸引社会资本参与，有效降低政府投入资金，从而有效降低政府性债务。

（六）完善地方政府性债务配套制度

1、调整行政考核机制。现在的行政考核机制过分注重GDP指标，助推了我国地方政府性债务规模的扩张，有必要调整改革现行的行政考核机制。在领导干部任期届满时，对其进行严格的考核，把债务指标纳入考核范畴，防止本届政府大量举债建设，表面上政绩显著，却把所有的债务偿还责任留给后任，更要对违法违规大量担保、弄虚作假瞒报债务相关资料等行为的领导干部进行严肃地处理。

2、实行债务决策责任机制。明确债务举借、使用、偿还的责任人，可以有效地减少“政绩工程”的数量，提高债务使用质量和效率。目前，中央下发通知要求债务责任明确到人，地方官员需要为自己任期内所举借的债务负责，同時将债务纳入日常考核中，这些举措都能硬化地方官员的责任约束，有效地防止过度举债的现象发生。

3、继续深化财政管理体制改革。我国当前有必要继续深化财政管理体制的改革，完善政府间财政体制。首先，要转变政府职能。逐渐改变过去过分注重行政管理，统的过宽的局面。退出经营性和竞争性领域，把有限的财力用到必需的公共性支出上，提高债务资金使用效益；其次，要明确界定中央和地方政府的事权范围，适当减轻基层地方政府的支出责任，明确各级政府责任；最后，合理调整中央和地方政府的财权划分，适当提高地方政府财力，努力构建地方政府稳定的税收体系，合理利用中央政府的转移支付。

主要参考文献：

[1]陈志勇，庄佳强.地方政府性债务管理与风险防范研究[M].北京：经济科学出版社，2017.6.

[2]郑春荣.中国地方政府债务的规范发展研究[M].上海：上海人民出版社，2016.11.endprint