构建新时代合肥地区乡村治理体系研究

胡申法

摘要：健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，走乡村善治之路，是实施乡村振兴战略的基础。在新时代，合肥地区在乡村治理上存在着治理主体自治乏力、权力关系失衡、法治机制不健全、乡风文明遭破坏等问题。因此，必须围绕农村基层党组织建设、完善乡村治理机制、拓展村民自治形式、弥补乡村法治短板、弘扬乡村文明正气等方面大胆改革，建章立制、开拓路径，不断探索适合合肥地区特点的乡村治理模式。

关键词：乡村治理；自治；法治；德治

构建乡村治理体系，实现乡村治理有效，是实施乡村振兴战略的基础。在2018年中央农村工作会议上，习近平总书记强调必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。安徽省合肥市现有村898个，近年来，围绕“三治结合”开展了有序的试点工作，在加强基层组织建设、强化建章立制、依法村务公开、营造淳朴乡风等方面做了大量有益探索，形成了肥东县石塘镇四合村成熟的乡村治理模式。但是，合肥地区作为省会城市的独特区位，在工业化、城市化背景下，乡村治理在社会分化、体制僵硬、精英缺失、价值迷失等因素制约下，乡村治理体系的完善还将面临诸多困境。

一、构建新时代合肥地区乡村治理体系所面临的困境

（一）部分村级党组织软弱涣散，战斗堡垒作用不强

从对合肥市肥西县调研情况来看，农村基层党组织建设虽取得一定的成绩，但与新时代乡村振兴战略背景下对农村基层党组织的要求还有相当的差距，少数村党组织存在“宽、松、软”等软弱涣散问题。

1.党组织管理混乱，制度执行不力。从肥西县农村村居基层党组织评估倒排的14个农村基层党组织调研中看，组织书记长期缺位的约占7%、党组织书记不胜任、战斗力弱约的占21%，班子不团结、内耗较严重的约占64%，约有21%的村、社区党的制度形同虚设。有的党组织长期不召开组织生活会、党员长期失联，有的村居党组织党员年纪偏大，发展年轻党员缓慢，党组织死气沉沉。“三会一课”、民主评议党员、党务公开、党性定期分析等重要制度长期得不到落实，严重影响了党组织在基层的战斗堡垒作用。

2.宗旨意识淡化，治理能力低下。有的村因党组织带头人服务意识差，致富能力弱，抱着“守摊子”、“混日子”的思想，导致村集体经营性收入长期空缺，便民服务设施简陋、场所危旧狭小、环境差。“四议两公开”、“民主管理”、“民主监督”等制度流于形式，村务监督委员会未能有效开展工作，在治理上显得十分混乱，群众意见大。

（二）多元主体间权力关系失衡，管理机制运行不畅

就制度设计而言，我国村民自治制度在制度设计层面严谨有序，然而在现实中，由于多元权利主体的存在及变动，使得在乡村治理中，关系复杂，不和谐因素经常存在，从在合肥地区的调研中来看主要表现为以下方面。

1.部分村党支部与村民委员会“两委”关系紧张，矛盾冲突时有发生。调查中发现两委矛盾主要表现在党支部和村民委员会对村庄公共事务管理权力以及通过掌握这种公共权力而产生的各种利益的争夺，两委争夺焦点集中在财政权、人事权、名誉权三个方面，争权导致不能按制度规范发挥应有的作用，少数沦为组织“瘫痪村”或者经济“空壳村”，乡村治理呈现无序化状态。

2.乡镇政府和村民委员会间的关系不明，村民委员会行使职权受限。《村民委员会组织法》明确地否定了乡镇政府与村民委员会的领导与被领导关系，规定乡镇与村民委员会之间为“指导”与“协助”的关系。但是，从合肥地区的实际执行情况来看旨在增强村级组织独立性、保障村民自治的《村委会组织法》并没有根本改变乡村之间实际上的领导和被领导关系，使得村民委员会在很大程度上变为乡镇政府的办事机构。同时，“村财乡管”使得村集体资产的管理监督权被乡镇政府所掌握，进一步导致村委会干部受乡镇政府更牢固的控制，自主意识更加缺乏。

（三）村民群体出现分化，自治能力和水平亟待提高

合肥地区和全国一样经历着农村社会结构深刻转型带来的变化和阵痛。村庄空心化、村民老年化程度加劇，原来同质化的农民群体伴随城市化和市场化的大潮产生了明显的职业分化、收入分化、利益分化、诉求分化和行为分化，农民个体意识强化，共同体意识淡化，农村社会尤其偏远落后乡村体现出“衰”和“散”的特性。村民在自治上表现出“漠然”和“非制度化”两种状况。

1.普通村民甚至党员都缺乏组织带动和连接，缺少了传统乡村的利益纽带、情感纽带、互助纽带，凝聚力和向心力不足，再加上当前乡村治理缺乏有效的载体和机制和村民自身素质的不足，村民对乡村公共事务的参与非常有限，尤其在发挥民主决策、民主管理、民主监督环节严重滞后，导致村民对公共利益或他人利益表现“漠然”。

2.村民甚至村委会错误认识村民自治，认为村民自治既然是自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治，就不需要党支部的领导与指导。某些宗族势力、甚至少数黑恶势力搞小团体，以自治为名，制造事端以实现狭隘的自身利益。从合肥市的农村情况来看，随着工业化、城镇化、信息化和城乡一体化的发展，农村地区由征地补偿、环境污染和村干部微腐败等问题而引发的农民上访、群体性事件时有发生，一旦被人以不法目的利用，极容易冲击乡村社会的良性治理秩序，成为乡村治理过程中的消极因素：如控制和对抗村民自治组织，干扰村民选举；影响农村基层党组织建设，出现了“宗族干部”；煽动不合作宗族情绪，影响社会稳定。

（四）村民法治理念残缺，依法治村体制机制亟待健全

法治是村民自治的基础，没有法治的规范和保障，自治将偏离方向，近年来，合肥地区在依法开展村委会有序换届、依法健全完善村务公开体系等方面做了有益的探索，但是由于农村的相对封闭和落后，依法治村还存在着盲区，用法治思维解决问题无论是村民或是村干部都有待加强。

1.村民法律意识模糊，没有依法界定好自己的权限和义务。从发生的一些群体性案件来看，村民对认识权利和义务的边界非常模糊，难以形成自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规严格规定了村民委的职权和权利运行流程，而在实际运行中，由于受多重治理主體的影响，村干部在处理村级事务中难以按法律规定的权力依据、责任主体、运行流程、过程公示、追究办法等程序运作，在关键领域监督问责环节法律经常处于空缺状态。

2.村干部习惯于用行政手段去解决问题，依法治村能力弱。正如乡村干部中流行这样的一句话“做乡村工作，有法就没法，没法就有法”。有人认为农民文化程度低，不需要和他们讲法治，既不带头学法，也不在村民中普法，更不会再治理中依法。另外，村两委中的“微腐败”行为，特别在土地拆迁、土地开发、农村基础设施建设、农村公共服务等领域违法行为，严重破坏干群关系，践踏法律尊严。

（五）传统乡村文化破坏严重，乡风文明的氛围亟待培育

改革开放以来，源于对发展的不当理解导致传统文化的优秀基因未得到继承，反而是很多糟粕沉渣泛起。传统乡村文化被忽视、被破坏的情况相当严重，一些地方乡村传统生活形态、社会关系日趋复杂，乡村文化日渐荒芜。在合肥地区主要表现为：

1.不赡养老人的不孝之风，大操大办的人情之风，建庙问神的迷信之风，执迷不悟的赌博之风等歪风邪气不同程度存在。不仅与农村原本的勤俭家风、朴实民风和文明乡风背道而驰，也与基于法治、规则的现代治理理念格格不入。

2.西方文化中的不健康因素的侵蚀，使得拜金主义、极端个人主义在乡村社会也大有市场，传统乡村社会人与人的友善互助逐渐变得自私冷漠。基督教文化也有蔓延之势，改变着一部分村民的思想习惯和生活态度，不同文化的冲击，使得原本文化程度不高、分辨能力较弱的村民的思想更加混乱。

二、构建新时代合肥地区乡村治理体系的建议

合肥地区乡村“善治”的实现应是多层次的治理机制的完善和体系的构建，核心要义在于农村基层党组织战斗堡垒作用的发挥，重点在于良好乡村社会关系的重塑，难点在于实现乡村治理制度化、程序化、公开化、常态化、全面化、全程化，达到自治、法治、德治“三治”结合。

（一）加强农村基层党组织建设，夯实乡村治理根基

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，贯彻落实党的十九大精神，实施乡村振兴战略，关键在基层党组织，必须补齐农村基层组织建设“短板”，以基层党建夯实乡村“善治”根基。

1.加强对存在“宽、松、软”问题的村级党组织建设力度。要从年龄结构、文化程度、用人渠道、选任方式等方面优化组合配好村党组织班子，尤其班子的带头人，农村基层党组织作用的发挥受多种因素影响，核心因素在于基层党组织主要带头人的品行，其行为特征及治理逻辑将对基层党组织的执政行为和能力形成关键性影响。同时，可通过配强第一书记，发挥好“第一书记”的治理空间和中介作用，提升嵌入型乡村治理水平。

2.探索对基层党组织工作方式改进的路径。实施乡村振兴战略，尤其做好乡村治理工作纷繁复杂， 基层党组织只有转变方式，抓主抓重，才能有效发挥作用。当前，群众参与村务管理的愿望愈来愈高，基层党组织要充分发挥乡村自治功能，坚持能用市场解决的不用行政推动，能交给群众自己解决的不用自己包办。要充分发挥产业带头人、致富能人、农民专业合作组织成员、农村专业技术协会会员的作用，创新载体，搭建平台，让乡村精英团结在党组织的周围，充分发挥其积极性和创造性。

（二）加强乡村治理主体间的融通，完善乡村治理机制

乡村的有效治理最重要的前提条件是各治理主体间的良性互动关系的建立，当前，乡镇党委政府、村两委、各种合作组织及新乡贤和普通村民共生于乡村社会之中，他们都有自己的利益诉求，产生矛盾不可避免，只有不断完善治理机制，各治理主体在各自领域内和谐共处而又互助合作，乡村社会才会既有秩序又充满活力。

1.树立公共治理理念，协调好乡（镇）与村的关系。在新时代，随着主要矛盾的转化，治理主体要通过有效整合各种资源，调整治理主体功能，围绕各村发展不平衡、不充分的问题所在，不断创新符合实际的治理机制，按照党组织领导、基层政府主导、村民委主责、社会合作组织和村民广泛参与的总要求，有针对性地解决治理主体结构失衡、功能模糊、关系失调、行为失范等问题。乡镇在乡村振兴中起主导作用，是县域总体规划和乡村个性特色连接着、协调者，因此，在乡村社会发展指标的制定和对乡镇政府的考核等方面都应考虑到村民委的利益和意见。乡镇政府在对村级事务的指导中，应尽量少用行政命令的方式下达指标，不应把村民委变相变成乡镇政府的办事机构，还村民委本身的职责定位，上级政府对乡镇政府的考核也应体现村民委和村民的满意度，共同努力真正实现乡镇政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制”向“服务”转变。

2.改善村级领导机制，化解村“两委”间矛盾。村民自治背景下的“两委”矛盾为党的基层领导体制提出了新的挑战。必须加强并改进党的领导，强化以党支部为核心的农村基层组织建设，这也是发展农村基层民主和搞好农村各项工作的基础。为缓解两委矛盾，切实改善村级党的领导，结合合肥地区的情况可重点做好改进党支部的产生方式，实行“两票制”，党支部成员要先经过村民全体投票或者村民代表投票，只有得到村民所投信任票较高的几名党员，才有资格出任村党支部书记，再由村里党员投票，根据党员投票结果产生村支部书记。同时，建立“两委”联动的村级管理运行机制，实行“两委”联席会议制度，对涉及到村民利益的一些重大村务则由“两委”联席会议提出议案，提交给村民会议、村民代表会议讨论作出决策，并将此决策交给村民委员会执行，努力确保村党组织的意见与村民诉求相统一。

（三）拓展村民自治形式，强化村民自治能力的培养

村民自治是广大农民依法实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。其核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

1.积极挖掘新型乡村治理主体资源，不断完善村民自治工作制度。村民自治首先在于提高村民的参与度和认同感，在城镇化和农村优秀人才缺乏的大背景下，要想方设法调动现有农村精英如種养大户、返乡成功人士、留守知识农民等参与公共事务的积极性，每村都可设立乡贤馆，如安徽肥东县石塘镇四合村创立了乡贤馆，馆内分有革命英烈、科苑精英、故乡赤子、杏坛师表、乡贤名流和十星好人六大板块，凝聚人气、汇集才智，既可振村民自治信心，也可化解矛盾，防止“非制度化”行为的发生。村民自治涉及多方利益主体，必须强化顶层设计，精心谋划试点，以点带面，全面展开。面前，合肥市应重点依据党的领导、依法自治、突出主体、分类指导四原则，设计并实施好《村民自治试点实施方案》，不断扩大试点范围。要着力整合民政、农委、财政、司法等部门的资源，围绕村民自治工作流程图、村民理事会选举运行办法、村民自治代表大会运行办法等重点方面建章立制，重点探索符合各村实际的瓶颈问题如民主协商议事、村民参与监督的解决路径。

2.正确认识宗族势力，积极发挥宗族势力的积极作用。宗族势力是双刃剑，作为一种传统力量其存在具有必然性，它将“原子化”村民凝聚起来，形成了或大或小的利益集团，对其村“两委”要学会控制和引导，防止其负面作用的影响。同时在强化农村基层党组织领导核心地位和基层群众自治组织主导作用的前提下，积极正确引导以充分发挥其在构建和谐乡村中的作用，要将引导的重点放在宗族中声望高、影响力大、号召力强的族长身上，通过教育和引导宗族精英带动整个宗族群体为村民办好事如修建道路、创办教育、调解矛盾等公共设施和公益事业。

（四）弥补农村法治短板，积极营造依法治村氛围

法治是乡村治理现代化的保障，全面依法治国战略实施以来，我国乡村治理法治化进程明显加快，合肥市在依法开展村委会换届选举、推进村务公开、治理村干部微腐败等方面做了大量有益探索。但是，由于合肥地区农村法治基础和村民法律意识薄弱、村干部依法办事和依法管理能力不强，依法治村水平离依法治国总目标的要求还有较大的差距，弥补法治短板，营造法治氛围任重道远。

1.加强法制宣传教育力度，强化村民法治精神的培育。

村民自治首先是依法自治，因此要通过互联网等现代化传播手段加强法制宣传、法制教育，培养村民法治理念，增强村民学法能力、用法能力，为保障村民知情权、参与权、表达权、监督权等权利行使打下坚实基础。打造透明自治运行机制，必须让村民依法参与选举、协商、决策、管理、监督等环节，可用建章立制或契约合同形式界定村民在乡村自治中的权责，努力使其不越权、不缺位，让村民自觉养成用法治思维和法治办法解决问题、化解矛盾的行为习惯，形成依法行使权利、表达诉求、解决纠纷的氛围。

2.健全农村法治机制体系，强化村“两委”依法治村水平的提升。依法治村首先要依照法定环节完成村“两委”的换届，尤其要在村民委选举换届依法推进观察员、定岗选举和一票选举“三项制度”改革确保村“两委”依法治村的权威。村“两委”干部要围绕新时代“三农”工作政策和法律的演变情况，带头学习，深刻领会，要学会用法治思维处理好与乡镇、与村民的关系，学会用法治思维统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为，要探索建立法官、警官、律师、社会工作师联系结对调解等机制，全面提升乡村治理的社会化、专业化、法治化水平，防止实际工作中的随意性、盲目性，让“吵闹解决不了问题，一切按规矩办事”的观念深入人心，让现代乡村治理的公共理性精神和契约精神得以弘扬。同时要深刻认识依法治村的关键点是依法健全和完善村务公开监督体系，全面筑牢法治网，铲除“微腐败”。各村级组织都要建立“六簿一册”和村务清单，逐步推行财务收支明细账公开，要完善各项财务制度，确保村廉勤委、监督委对两委班子的民主评议效果，确保村民依法对村级事务的全程参与权和决策权。

（五）弘扬乡村文明正气，积极开展乡村德治建设

乡风文明是实现乡村振兴的精神保障，传承发展提升农村优秀传统文化，加强农村公共文化建设，开展移风易俗行动，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，是实现乡村善治最强大的精神动力。

1.提炼传统文化的优秀内涵，发挥道德模范的引领作用。五千年中华优秀传统文化博大精深，沉淀在民族精神中的推己及人、遵守规矩、谨守本分、明辨是非、温和友善、邻里和睦，诚实守信、忠国爱家等传统美德要通过农事活动、村规民约、节日庆典等有效途径加以弘扬。村两委干部肩负组织群众、动员群众、凝聚群众、服务群众的作用，应该带头做新时代的道德楷模。同时要注重宣传新乡贤在传承文明乡风方面的典型事迹，用榜样的力量带动村民奋发向上，用美德的感召带动村民移风易俗、和睦相处，共同营造风清气正的淳朴乡风。

2.弘扬社会主义价值观，防止非主流价值观的消极影响。乡村价值体现在生产价值、生活价值、生态价值、社会价值、文化价值、教化价值等方面，各种价值观的碰撞在多媒体时代对乡村也产生巨大影响。传统的保守、迷信、赌博、等落后观念和行为，加上西方拜金主义、极端个人主义、基督教文化等非主流价值观的渗透，使得在合肥乡村地区在价值观重塑上急需注入新活力和新动力，加强乡村道德和法律讲堂建设、不断完善乡村教育体系、建立城乡文化要素双向流动机制尤为重要。乡村不仅是特色院落、村落、田园相得益彰的美丽风景，更是充满品格、道德、乡愁的精神家园。

参考文献：

[1]李传喜 张红阳 内生型乡村治理的机制与路径研究[J]《江汉大学学报》2017年2期

[2]黄河治理转型中的乡村社会变迁困境及其治理路径 [J]《湖南财政经济学院学报》2016年12期

[3]冯俊锋 乡村振兴与中国乡村治理[M]西南财经大学出版社 2017年12月

本文为中共安徽省合肥市委党校2018年重点课题（编号HFDXKT201824）前期成果，课题组成员：李有群 夏明杰 芦苇