论检察官员额退出机制

摘 要 检察官员额退出机制与入额机制相对应，是推进司法责任制改革必须建立的配套机制，也是促进检察队伍持续健康发展、维护检察职业公平、落实司法办案责任的重要保障。本文在阐明建立检察官员额退出机制作用的基础上，对影响员额检察官退出的因素进行了深入剖析，阐述了退出员额的程序要求，针对退出人员的安置问题提出了相关建议，为建立员额检察官退出机制提供了理论依据和设计思路。

关键词 检察官 员额 退出 机制

作者简介：邱华锋，中国政法大学法律硕士，无锡市滨湖区人民检察院检察官助理。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.164

近年来，全国各地检察机关在推进司法责任制改革过程中实施了检察官员额制，规定了进入员额的资格条件和工作程序，但员额检察官退出机制的建立却相对迟缓。入额机制与退出机制应该是相伴而生的，有进就有出，退出机制是员额制的重要组成部分，是全面落实司法责任制的不可或缺的一项制度。因此，对入额后出现的退出情形要加强研究，提前谋划，找出对策，形成制度，稳定和深化司法责任制改革成果。

一、建立检察官员额退出机制的必要性

（一）推动检察队伍健康发展的需要

检察官员额制设计的初衷就是让能办案、愿办案、办案效率高的检察人员入额，在检察业务一线岗位直接办案，承担较重任务，同时享受相应的待遇。员额检察官既是一种荣誉，更是一种责任，出现不在一线岗位或者不适合担任员额的情况，就要退出员额。由于员额一旦确定，在一定时期内不能改变，因此，检察官员额要实行动态的调整，不仅要从遴选入额的环节进行规范，还要从退出员额的环节完善相应措施，保证能进也能出，好比一个水库，要想水库的水成为“活水”，需要有进水闸，同时也需要有放水闸，一进一出使水库的水流动起来。这样，队伍活力才能不断迸发，实现检察队伍的自我净化。另外，检察队伍需要考虑年龄梯次结构，员额制如果没有退出机制，年轻人就看不到希望，要坚持腾出部分员额让年轻人入额，不断吸收优秀年轻人进入员额，推动检察队伍健康发展。

（二）维护检察人员职业公平的需要

进入检察系统从事法律业务工作的公务员一般要求法律本科以上学历，通过国家司法考试、公务员考试等几大关口，相对来说对人员的条件和素质要求较高，他们进入检察系统后，希望有公平发展的晋升空间。根据入额管理办法，进入员额必须要有一定的法律职务或累计年限的司法办案经历，初次入额遴选对资历老的检察人员具有绝对优势。由于员额是固定的，定额后没有缺额就不能递补。如果入额后又离开一线办案岗位或不适应岗位要求亦或能力无法胜任工作等，要及时退出，否则就无法形成公平竞争职业环境。如果没有从事员额分内工作或能力不能达到员额要求的，却享受员额制的待遇，这显然是不公平的，不利于优秀人才向上流动、形成良性竞争。因此，入额后，要避免员额制成为“保险箱”，对检察官每年进行考核，如果考核合格，保持员额，如果犯严重错误，由党纪国法来处理；对那些没什么错误，但工作不卖力、任务不完成、考核不合格的，就要退出员额，转到其他工作岗位去，从而形成“能者上、庸者下、劣者汰”的良性机制。

（三）促进司法责任全面落实的需要

司法责任制的核心要求是“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，即让办案的检察官对自己的办案行为负责。检察官员额制是符合检察机关职业特点的人员分类管理模式，其目的是激励检察人员多办案、办好案。完善员额制度，结合实际情况确定员额比例、遴选办法、考核制度和退出机制，对落实司法责任制有着举足轻重的作用。在明确各类检察人员职责权限基础上，建立“权责一致”的司法责任体系，构建科学合理的司法责任认定和追究机制，是落实司法责任制的核心。员额检察官既是司法办案的主体，也是司法责任制的主体，建立检察官员额退出机制，让真正想办案、能办案、办好案的人员在员额内，把与员额要求不符的人推出员额外，让真正“敢于担当、敢于担责”的检察人员担起责任和使命，对自己的办案或决定负责，促进司法责任制全面落实。

二、影响检察官员额退出的因素分析

影响检察官员额退出的因素较多，采用某一标准不易进行全面划分，各地检察机关在制定退出机制时一般采用列举法进行规定。从微观入手解剖导致退出的因素，追根溯源，探明机理，有利于从本质上把握检察官员额制的目的和功能，为检察官员额退出机制的政策制定提供理论支撑。

（一） 从业限制

近年来，在司法实践领域出现了许多司法人员和律师等人员的“夫妻店”、“父子店”，办起了关系案、人情案。在个人利益和公共利益发生碰撞时，取个人利益而置公共利益于不顾的行为对于社会的公正而言是不允许的。采取“物理隔离”的方式刚性隔断法官（检察官）和律师等人员之间的纽带，对保障司法公正有积极的示范作用。①因此，对成为员额检察官的检察人员实行一定的从业限制或准入“门槛”，从而将有可能影响司法公正的因素直接排除在外，从源头上阻却因人员关系导致的司法腐败的发生，与中央下大决心全面落实司法责任制改革和坚定不移推进司法体制改革的要求基本一致。

员额检察官的从业限制主要涉及单方退出问题。单方退出开始于上海、重庆等地法院针对司法不公案件中暴露的问题，探索建立法官和律师互为亲属的一方退出机制。2011年，最高人民法院出台《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》。至此，在司法责任制改革之际，全国多地法院和检察院对单方退出问题进行了相关规定，如2015年上海出台《上海法官、检察官从严管理六条规定》。

单方退出应重点考虑两个方面问题：首先是适用范围问题，包括人员范围和职业范围两种情况。人员范围各地规定不相统一，如重庆检察机关规定的是员额检察官的配偶、子女，江苏规定是领导班子成员配偶、子女和检察官配偶，湖南规定的是父母、配偶、子女，广东规定的则是配偶担任律所合伙人等等，笔者认为，各地可根据经济发展和司法环境等实际情况有所区分；职业范围各地差异也较大，对近亲属从事律师需要单方退出的没有争议，鉴于某些领域和司法办案关系较大，也需要纳入规范范围。笔者认为，在员额检察官任职检察院辖区开办律师事务所、法律服务所或者从事律师、有偿法律工作者、司法审计、司法拍卖、司法会计、公证等相关职业的，也应实行单方退出机制。其次是执行力问题。“破窗效应”显示了制度的执行力问题，一个制度再好，如果没有认真贯彻执行或者执行不到位，不但原问题不能有效解决，还可能衍生出新的问题。单方退出需要把好“入额”、“守额”两大关口。把好入额关，就要把政策公布于众，让想入额的检察人员做好选择，确保完全符合条件才有资格遴选为员额检察官。把好守额关，就要在员额岗位上出现近亲属进入律师等行业不符合员额条件的情况，检察官必須按单方退出的要求作出选择。在实践中可由检察院的纪检监察部门负责监督执行，鉴于调查工作面广量大、人员精力有限，可在检察官入额时作出书面承诺：如有违反，或者隐匿、虚假等不实行为，将强制退出员额，并要接受相应的党纪、检纪处理，以最大效率执行单方退出制度。

（二）客观条件

检察官员额退出的客观条件，主要指一定客观条件出现时，员额检察官自动失去员额身份，只待相关程序予以确认。客观条件出现时，员额没有了依附存在的前提，失去员额是必然结果。为了员额进出的规范性，客观条件出现时，根据相关规定的程序进行员额退出的操作。

客观条件的因素主要有退休、死亡、健康问题不能履职及辞退等。退休即自动退出员额的政策各地均已明确，在员额制改革初期，因政策不配套，解读不够具体，出现一些年龄较大的检察人员争入额情况，但是随着政策逐渐明朗，口径统一，他们了解到员额制绩效奖金是在检察官履职时期有、而非终身享有等情况之后，争入额待遇的情况得到了改善。员额检察官死亡，随之失去员额检察官身份，因为设置员额检察官的目的不是授予荣誉，而是落实责任，为一名死者保留员额身份不仅毫无意义，而且挤占了员额检察官名额。检察官因患急性或慢性病等健康问题，耽误正常履职，超过一定期限应退出员额，具体期限的设定需在充分调研的基础上进行。辞退是检察机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出解除检察官职务关系的行为。辞退条件是公务员辞退制度的一项重要内容，具体包括五个方面②，同适用员额检察官。

（三）主观意愿

检察官员额退出的主观意愿，是指检察官自愿退出员额。员额制改革后，员额检察官待遇、地位提升，同时各级检察院制定了职权清单，充分放权，保障检察官依职权行使权力，权、利的到位伴随着办案的压力和责任。权力、待遇和责任是相匹配的，对于员额检察官，不仅办案数量上有要求，而且办案质量也必须经得起时间的考验。主观意愿是工作动力的源头，直接关系到工作态度、质量和效率，只有主观上愿意入额，愿意承担办案责任，才能更好地发挥员额检察官办案的能动性，如果主观上没有入额意愿而强迫其入额或者入额后又想退出，如果不给予考虑解决，很可能导致工作态度不正、工作敷衍、效率低下等情况。是否愿意担任员额检察官，每个人都有自己的现实境况和利益考量，对自愿退出检察官员额的要予以理解，按相应程序办理退出手续。因个人原因辞去员额检察官职务是正常的，与有进有出、给能者机会的初衷一致，退出空出的员额，给了其他符合入额条件又想入额的检察官助理机会，有利于发挥在办案一线检察官助理的积极性。

主观意愿的因素主要有自愿辞去员额检察官职务和辞职等。自愿辞去员额检察官职务，主要是指检察官因能力、压力、精力、身体、家庭等各种原因而希望退出员额。一般辞去员额检察官职务是继续在检察院担任检察官助理或司法行政人员；辞职是指员额检察官根据本人意愿提出辞去公职，并经过任免机关批准，依法解除检察官职务关系，同时失去公务员和检察人员身份。各级检察机关在深化司法责任制改革之际，应切实响应中央政策，配套落实收入分配、职业保障制度，以吸引和留住检察人才。

（四）岗位适配

检察官员额的岗位适配性，是指员额岗位相对固定，员额配置给办案岗位，离开相应岗位即失去员额身份。一般来说，检察官员额配置坚持以案定额、以岗定额，人岗相适、权责相适，员额向司法办案一线倾斜，不同业务类别员额合理配备，兼顾不同条线业务的均衡发展。岗位适配问题是员额制改革的核心，员额是办案岗位特有的，只有办案岗位才能有员额，非办案岗位不设员额，因此，若出现岗位不适配情形时仍保有员额则违背了员额制的本意，需退出员额。

岗位适配的因素主要有：一是转岗，从办案岗位转至非办案岗位。按照中央政法委和高检院的要求，员额配置应当向一线办案部门倾斜，办公室、政工党委、纪检监察、培训教育、司法技术等部门不得设置员额岗位。如员额检察官转岗至以上部门，即应退出员额。二是调任，调出本检察院。调任包括两种情形，一种是保持检察人员身份，仍在检察系统，调任去了上级检察院或同级检察院或下级检察院。笔者认为，去了上级检察院即丧失员额，如需再入额，应根据自身情况和上级检察院员额岗位空缺情况按照相应程序办理。去了同级或下级检察院根据去向院的员额情况，可以重新确认员额；另一种是不保留检察人员身份，但具有公务员身份，如去了人大政协或行政机关等单位任职，这种调任情形即应退出员额。三是转隶，转隶主要是政策因素，是一支队伍整体转配给另一单位，与个人调动有较大区别。根据国家监察体制改革的部署要求，检察院反贪、反渎、预防队伍转隶至新成立的反腐败机构监察委员会，以整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。目前，北京、山西、浙江已经先行先试，先后成立了监察委员会，并完成了人员的转隶。其他省市的转隶工作待国家监察法修订，成立监察委员会后也会全面开展。反贪、反渎、预防部门的员额制检察官转隶出去，即成为非检察人员，也即失去员额检察官身份。

（五）履职要求

检察官员额的履职要求，指通过考核员额检察官履职情况，评价检察官业绩和职业道德，履职达不到基本要求符合退出条件将退出员额。履职要求是实行员额制的关键，让最有能力、最适合办案的检察人员进入员额，其履职情况直接关乎司法案件的生命。为规范检察官办案绩效考核工作，建立科学合理的检察官业绩评价体系，各地相应出台了《员额检察官办案绩效考核量化规则》。履职评价具有一定的弹性，其具有激励功能，科学规范的考核激发人的潜能，让人的主观能动性充分发挥作用，激励检察官去追求良好的办案质量、绩效，这也是员额检察官制度的价值所在。对于考核认定履职达不到员额岗位的基本要求的，轻则关联绩效奖金、等级晋升等福利待遇，重则需退出员额。

履职要求的因素主要有司法办案和职业操守两大方面。司法办案方面，通过对检察官办案的数量、质量、效率和效果等进行考核，如果认定员额检察官能力不能胜任或不适合司法办案岗位，则应当退出员额，主要表现为办案走形式、走过场，没有实际办案，出现挂名办案、委托办案等伪办案、办案名实不符的情况，不能独立办案，无正当理由不能完成最低办案量，办案质量不达标，发生严重办案事故等。职业操守方面，主要反映为职业道德、遵纪守法、廉洁自律等，对员额检察官的职业操守应与其待遇和地位相符，规定更高的标准要求，检察官需带头奉行廉洁自律，遵守纪律作风规定，对其品行如诚信记录、行为规范、生活作风等作一定的要求标准。如江苏省明確全体检察干警不得违反规定经商办企业，不得组织和参与各种集资活动等等，员额检察官应带头遵守，违反以上规定要退出员额。出现违法犯罪不能继续任职，受到党纪、政纪检纪处分，违反检察职业操守，严重损害检察职业形象等情况，需退出员额。

三、检察官员额退出的程序要求

程序正义是实体正义的保障。检察官员额退出的程序性规定是员额退出的实体性规定的保障。对程序的要求主要体现以下三方面：

（一）规范性

退出程序是退出机制的重要构成部分。对退出程序作出明确规定，有利于保障员额检察官有序退出，退出机制正常运行。“法官经过了多重筛选进入到最终员额之内，其退出如果没有一套稳定、严谨的态度，不利于法官的职业稳定，也与我国法治精神相违背”。③同理，如果员额检察官退出没有严谨的程序性退出制度，退出将没有章法可循，使得检察官的退出缺乏法理依据，操作混乱无序，随意有失权威，进而危害到既有检察官群体的稳定性，不利于员额制改革的顺利实现。因此，与遴选入额程序同样重要，退出程序规定需要细致明确具有可操作性。

（二）对称性

与入额程序相对应，退出程序在规格、决策等方面同样严格有序。各级检察院员额检察官退出员额的，由政治部（处）及时报省检察官遴选委员会备案，基层检察院逐级层报。自动退出的，按照有关规定履行免职程序。辞职或自愿辞去员额检察官职务的，由本人向政治部（处）提出书面申请；考核退出的，由考评委员会进行考察核实，综合分析案件评查、考核、检察官司法档案等资料，作出客观公正评价和准确认定，对不适合担任员额检察官的，应当向本院党组提出退出员额的意见。提出退出员额意见前，应当听取当事员额检察官的陈述意见；惩戒退出的，由纪检监察部门进行调查核实，报请本院检察长决定后，移送省检察官惩戒委员会审议。省检察官惩戒委员会根据查明的事实，提出是否退出员额等处分意见，院党组根据建议作出最终的处理决定。

（三）救济性

有权利必有救济，当事人在自身的权利受到侵犯时，应当赋予其救济的机会，即赋予退出员额检察官最后申辩的机会。这样既能有效维护当事人免遭不合理的评价导致退额的风险，也能有效督促考评主体科学公正的评估。④当事员额检察官对本院党组作出退出员额的决定不服的，可以依照有关规定申请复核。对复核结果不服的，可以按照有关规定向上一级检察机关提出申诉。复核、申诉期间不停止决定的执行。本院党组和上级检察院对当事检察官的异议应认真对待，当面听取陈述或查阅书面材料，复核相关事实情况，必要时调取相关证据，最后形成一事一议、一人一档制度。对有利害关系人采取回避制度，复核申诉期间的调查全程留痕，最后形成有理有据、说服力强的决策，避免侵害员额检察官的合法权利，做好正当权利的应有保障。

四、退出员额的人员安置问题

退出员额的人员安置问题主要指因不适合司法办案岗位退出员额的人员去向。因不适合员额岗位，应调离检察官办案工作岗位，坚持个人意愿与组织统筹相结合，转任检察官助理或司法行政人员。要妥善解决退出员额的检察人员的职业发展和薪酬待遇。在做好思想动员工作基础上，积极争取党委、人大、政府的支持，妥善安排、分流到新的工作岗位，充分发挥特长和才干，做到人尽其才。⑤

笔者认为，退出员额的人员安置有两点需要引起重视：一是建立检察辅助人员与检察官双向流通制度。检察官因考核退出，只是对其某一时间段的能力和表现的评价，认为其不胜任员额工作，但经过学习培训和办案经验积累，很有可能再具备员额办案的能力。“退出员额不能永久剥夺其再次入额的權利，那样容易使人丧失斗志，失去工作的积极性。”⑥因此，员额检察官退出后不能设定为终身退出，要给退出的检察官希望和鼓励，在检察官员额出现空缺时，只要符合条件，仍然具有竞争员额的资格，这符合人才正常流动的客观规律，保障检察人员的职业安全感。要让从检察官助理遴选为员额检察官和员额检察官退出成为检察官助理成为常态，在助理和检察官之间建立衔接机制和双向流通制度。这有利于相互之间的竞争，也能激发曾经员额退出者重拾信心。笔者认为不适合员额检察官办案岗位退出员额的，退出员额3年后，工作成绩、德才表现突出，符合员额检察官入额条件的，可再报名参加入额遴选。二是从律师、法学专家中选拔的员额检察官的去向。从律师、法学专家中选拔的员额检察官，同样适用员额退出机制。对于其因不适合司法办案岗位需要退出的，要充分尊重个人意向，一般遵循“从哪来回哪去”的方式，即以前是律师的可继续回去当律师；是高校的法学老师，继续回到高校担任教师。检察机关要和司法行政部门、相关律师事务所、高校做好沟通联系工作，妥善解决他们的去向问题。同时，因遴选为员额检察官，相应具备了公务员身份，对于愿意留在检察院，从事检察辅助或司法行政工作的，可根据院内人员结构情况，召开院党组会研究决定。

注释：

①周强.法官任职回避“单方退出机制”的反思.苏州大学硕士学位论文.2012.

②《公务员法》第83条规定：有下列情形之一的，予以辞退：（一）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（二）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（三）因所在机关调整、撤销、合并或者所减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（五）旷工或者因外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。

③④李由.员额制背景下法官制度改革若干问题研究.中共中央党校硕士学位论文.2016.

⑤林国强.员额检察官单方退出需解决好三个问题.人民检察.2016（23）.

⑥宗志强.如何构建和完善员额制改革下的法官选拔和退出机制.山东审判.2015（1）.