地方政府投融资创新与债务管理研讨会主要观点综述

2018年1月26日下午至1月27日上午，中国财政学会投融资研究专业委员会在北京举行了“地方政府投融资创新与债务管理研讨会”。相关政府部门同志、财政专家、金融机构和企业代表参加了研讨会。主要观点综述如下。

一、地方政府债务监管制度框架的特点

财政部预算司地方政府债务管理处操佳佳副处长指出，现行地方政府债务管理的制度框架的主要特点是举债主体是省级政府统一举债，举债规模实行限额管理，举债方式只能通过发行债券的方式，举债程序必须经人大批准，举债监管严格问责。从举债形式来看，不管违法违规举债行为包装或者打造成何种金融创新的方式，只要本质上是为政府举债，就是违反了《预算法》第35条的规定。去年财政部对很多地方违法违规融资进行了查处，其中最主要的是政府违法违规担保，包括提供担保函和承诺函，还有任何其他具有担保性质的函。地方债规模严格控制，实行以行政管理、制度约束以及市场约束相结合的方式严格债务监管。

二、地方政府债券发行的特点

中央国债登记结算有限责任公司副总经理柳柏树介绍了地方政府债发行的主要特点：一是发行规模高位趋稳，债务置换加速推进。截至2017年底地方政府债的存量在14.7万亿。2015-2017年置换累计发行量在10.9万亿，已经完成2014年末审计署清理甄别的地方债存量的80%。二是市场化水平不断提高，投资价值逐渐显现。不同省份间的发行利差不断扩大，2017年各地地方政府债平均发行利率的标准差在0.13，同比增长44.4%；地方债发行利率和国债收益率的利差也在逐步扩大。2017年公开发行地方政府债平均利率在3.95%，较国债基准收益率平均上浮了32个BP，同比扩大了19个BP；地方债发行利率与国债收益率保持同向。三是发行机制规范透明，发行节奏保持平稳。四是品种方式不断丰富，改革创新有序推进。

中债登紧紧围绕地方政府债管理改革要求，促进政策与市场双向对接，积极助力地方政府债创新发展：一是配合财政部构建符合地方债管理的改革要求、符合发展规律的地方政府债发行机制，采用“城际国债跨市场发行”加“集中托管”这一成熟的业务模式，满足地方政府债大规模、高频率发行的需要。二是创新定向发行模式，降低了大规模置换债发行对市场的冲击。三是配合协助财政部完善地方债发行管理制度。四是实现多地发行布局。除北京外，在上海、深圳陆续分设了发行场所，配合各地近距离发行。五是拓展政府债券收益率曲线应用，以国债收益率曲线为基准，研究地方政府债券收益率曲线，为地方政府债发行提供定价业务方案和技术准备，提高地方政府债发行的市场价值和发行水平。

三、地方政府债务风险

财政部预算司地方政府债务管理处操佳佳副处长指出，从政府债务情况来看，2016年末中央政府债务和地方政府债务率为36.7%，仍然处于较低水平，整体的风险情况基本可控。

中央财经大学的温来成教授表示，地方政府债务总体形势还是比较严峻。地方债的余额，加上国债的余额在向警戒线靠近。地方政府隐性债务，它的趋势不是得到了遏制，而是在继续蔓延。尤其是PPP项目出现的新问题对地方政府债务的影响需要引起重视。一是PPP项目对财政运行的冲击和地方政府债务是相同的，按照现行的财政制度，PPP项目的政府承诺支出不在地方政府债务统计之列。但是如果从地方政府运行的角度来讲，PPP对于地方政府财政运行的冲击和地方政府债务是一模一样的，是还本付息。PPP项目政府承诺不是地方政府债务，但是视同债务来进行监管。二是在现阶段，搞PPP要排除国企和央企不可能，但是国企央企比例过高的局面还是要尽快的改变。三是在PPP发展的过程中出现了财政承受能力论证走过场等问题。四是规范地方政府债务管理的政策选择。首先还是要继续加强对地方政府债务隐性部分的管控，债券已经很透明，所有的信息都向社会披露了，但是隐性债务实际上是继续在蔓延，最大的就是投融资平台的债务，还有PPP项目。

深圳金砖城市先导基金管理有限公司董事长郑志军认为，过去大量投资公共基础设施领域是目前我国地方政府性债务风险的重要原因。公共基础设施一次性投入巨大，与中长期回报之间存在天然的债务周期差（20-30年），公共基础设施本身具备固有债务属性。我国地方政府性债务风险主要包括平台风险、通道风险、杠杆风险和错配风险，其实质风险包括：（1）公共基础设施供给与地方产业经济能力失衡；（2）公共基础设施投资与地方财政支付能力失衡；（3）地方生产力发展与资源增值利用失衡。

中国社会科学院大学经济学院吉富星教授指出，目前最大的问题是地方政府隐性债务情况摸不清、难控制。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇指出，除了当下地方政府债务风险之外，养老金风险问题也不容忽视，需要引起高度重视，进行顶层设计。

四、客观看待地方政府“挤水分”

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇指出，应理性判断辽宁等地“挤水分”问题。王振宇介绍，2017年辽宁首次披露了2011-2014年间财经数据不实的问题。辽宁“挤水分”率先从财政数据开始，而后拓展至GDP、固定资产投资、规上企业工业增加值等领域。他指出，为什么出现先注水后挤水分的问题需要理性分析。不合理的政绩观、政绩考核制度是个重要原因，财政体制“基数+增长”机制也不容忽视。按全国地方平均水平估计，辽宁由于财政收入数据“注水”至少减少中央财政转移支付资金两千亿元。辽宁用几年时间注水，又用了几年挤水，过程极为曲折，如地方一般公共预算收入经历了33个月负增长，工业增加值更是34个月负增长，这个经验教训十分沉重，代价十分重大，值得深刻反思。在整个经济数据做实过程中，也对地方政府债务化解产生了一定的影响，所以“注水”破坏了财政生态，“挤水”也间接影响了金融生态。辽宁、内蒙古、天津等地挤水分现象需要客观分析，不宜过分解读甚至炒作，切实为未来中国经济增长营造一个合理预期。王振宇希望以此为教训，以此为节点，不断改进相关制度和机制，切实将地方经济增长建立在真实可靠有效的基础上，实现伟大复兴的中国梦。

五、供给侧改革有助于降低债务和防范风险

吉林省财政厅财政科学研究所所长张依群表示，当前在供给侧结构性改革中，去产能、去杠杆、去库存都与债务相关，并已取得积极进展。一是从2017年下半年到今年涉及去产能的钢铁、水泥等大宗商品转好，国有企业的效益，特别是大型国有企业效益好了。二是去库存过程中，房地产泡沫问题随着调控政策的增强得到了控制，房地产泡沫向金融领域转移的风险和去杠杆问题也得到了缓解。三是通货膨胀率保持在较低水平。但是同时需要重视民营企业，特别是中小型企业的生产经营困难问题。

六、规范政府投融资与企业投融资

中原资产管理有限公司董事长郭鸿勋指出，中央政府考虑的是全国的风险问题，地方政府考虑的是政府的投融资、国有企业的投融资和非国有企业的投融资问题。三者关系密切，政府投融资和国有企业投融资体制边界不清是政府隐性负债产生的重要根源；政府投融资、国有企业投融资又为非国有企业投融资创造环境。随着监管政策、政府债务管理等方面的变化，当务之急是对政府的、国有的和非国有的各类投融资主体进行规范，建立合格的投资主体。这样才能促使各类投融资主体更顺利的融资，让金融资金顺利地导入到主体中来，满足社会发展中的重大需求。

七、金融监管同业整治助推去杠杆

东兴证券股份有限公司副总经理许学礼表示，金融同业整治是实施金融去杠杆的重要举措。近年来，监管部门协调推进金融市场去杠杆，金融同业发展面临的监管环境发生了重大变化。通过实施穿透式监管，针对同业、表外、理财以及影子银行等领域进行重点整顿，持续加大去杠杆力度；通过限制杠杆，促进理财资管、同业业务等回归合理状态，控制期限错配风险，控制流动性风险，打击空转套利等行为，引导资金“脱虚向实”。在此背景下，去年银行同业业务及表外业务占比下降；地方政府平台公司发债进一步规范；房地产行业可能迎来新一轮洗牌；企业面临优胜劣汰调整；各类金融机构需要回归主业，发挥差异化优势。许学礼表示，严格整治金融同业业务，可从根本上解决金融总量和违规监管套利等问题，通过金融去杠杆达到去产能、去库存的目的，有利于更好地监督各类金融企业有效地服务实体经济，促进完成供给侧结构性改革。

郑志军认为，近期监管措施陆续出台，对地方政府性债务的平台风险、通道风险、杠杆风险和错配风险进行了全面的管控。监管政策的关注点为地方财政与公共基础设施之间的直接债务风险。

八、化解地方政府债务和创新政府投融资的政策建议

操佳佳表示，财政部将推进专项债券改革，强化政府债务与预算的密切关系，进一步完善地方政府债务风险的评估预警和应急处置。

郑志军建议从公共基础设施的存量评估、市场配置需求值测算、地方经济水平、财政收支能力等全面识别和化解地方政府性债务风险，对地方公共基础设施规模、经济水平与财政能力进行全面评估，从发展的角度设计地方政府性债务风险的化解方案，从而推动实现发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换的高质量发展。

温来成建议，逐步将地方政府债券发行主体扩大到中心城市和全国财政收入百强县市。加强债务资金绩效评价及管理，从根本上防范债务风险。进一步提高地方政府债券管理的市场化水平。在地方政府债务管理过程当中，提高法治化水平，形成一个完善、发达的地方政府债券市场。

吉富星建议，一是国债和地方债应该扩容，尤其是专项债应该扩容。二是事权适当上移。现在区县政府压力特别大，而财力又比较薄弱，应该是地级市、省级承担更多责任。三是推动资本预算。资本预算中长期预算、资产负债表、综合财务报告应该完善。四是对金融机构的创新要审慎。五是政府投融资要有保有压，加强项目谋划，综合预算要做好，考虑财政承受能力，多措并举，重点推动融资平台市场化转型，规范还款来源和预算安排，用预算控制债务风险。