国内“多规合一”问题研究特征及未来研究预判

陈龙

摘要：研究目的：探索“多规合一”问题解决路径，指导未来社会活动实践。研究方法：文献综述和比较分析法。研究发现：基于对中国知网过去10年在公开期刊发表的613篇文献整理，发现国内“多规合一”研究特征：（1）制度研究多着眼于顶层制度设计，对具体规划冲突少有提及（2）技术研究多着眼于技术问题罗列，少有文章提出解决办法（3）行政管理方面多研究蓝图规划、大部制行政格局构建，少有行政交叉、具体冲突处理方法研究。研究结论：根据国内“多规合一”研究特征及发展态势，对未来研究方向做出预判：（1）宏观研究转微观研究（2）聚焦实际问题解决。

关键词：多规合一；特征；态势

一、引言

规划是指个人或组织制定的比较全面和长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，融合多要素、多人士看法的某一特定領域的发展愿景。我国《国民经济和社会发展规划》是要解决未来干什么的问题，《土地利用总体规划》是要落实在哪干的问题，《交通规划》等具体解决怎么干的问题，在整体构思上没有什么大的问题，但规划具体实施过程中则出现了两种情况：一是都想管的地方，出现工作交叉；二是都不想管的地方，出现工作空白。国家基于此类现象的出现，提出并推进“多规合一”改革。

2014 年3月，国务院颁发《国家新型城镇化规划 （2014-2020年 ）》，提出：“推动有条件地区经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一”。

十八届五中全会，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一”。

国内学术界对“多规合一”问题也在密切关注，本文以中国知网为研究数据库，以两规合一、三规合一、多规合一为主题词，进行检索，剔除无关文章，发现相关文章613篇，以发文时间、发文数为研究对象，绘制发文时间与发文数关系图（图一）

从年度数量来看，2009年后研究“多规合一”问题文献逐年增多，至2015年、2016年呈爆发式增长，这与政策倾斜构成正相关关系；除此之外，基于对中国知网过去8年在公开期刊发表的613篇文献整理，发现国内多规合一研究特征：（1）制度研究多着眼于顶层制度设计，对具体规划冲突少有提及（2）技术研究多着眼于技术问题罗列，少有文章提出解决办法（3）行政管理方面多研究蓝图规划、大部制行政格局构建，少有行政交叉、具体冲突处理方法研究。

二、国内“多规合一”问题研究特征

（1）制度研究多着眼于顶层制度设计，对具体规划冲突少有提及

刘亭等从“多规合一”顶层设计入手，着眼从发展规划与空间规划两大规划体系入手并不断延伸，解决“多规合一”问题。

王磊等从政府、市场、中央、地方之间关系入手，研究我国空间规划体系演变过程。通过此类顶层关系研究，解决“多规合一”问题。

大多数研究者是从顶层制度研究着手，在宏观层面对“多规合一”问题建言献策。这其中不乏有许多好的文章，提出了许多具有建设性意义的办法。

（2）技术研究多着眼于技术问题罗列，少有文章提出解决办法

大部分文章对技术问题进行罗列，从规划标准、规划年限、统计指标、基础数据、坐标尺度、测算方法等不同角度罗列已经发生的问题。

一是分类标准不一致。土地利用现状分类标准与城乡规划用地分类标准不统一。从横向上看，城乡规划关注土地使用方式，土地利用现状关注利用类型，二者在侧内涵、适用范围等方面存在差异。从纵向上，土地利用现状与城乡规划分类层级体系不一致。

二是规划年限不一致。《国民经济和社会发展规划》规划年限为 5 年，《土地利用总体规划》规划年限为15年，而《城乡规划》规划年限为 20 年，使《国民经济和社会发展规划》指导《土地利用总体规划》与《城乡规划》存在时限上的问题。各规划编制的基期年不一致，也造成三者之间协调上的困难。

三是统计指标不一致，《国民经济和社会发展规划》中的指标体系不直接涉及《城乡规划》与《土地利用总体规划》中的主要指标，致使《国民经济和社会发展规划》对另外两个规划的引领、部署作用难以实现；《城乡规划》与《土地利用总体规划》的核心依据为人口、规划区范围等内容，这些内容通常由各主管部门确定，统计口径上存在差异。

（3）行政管理方面多研究蓝图规划、大部制行政格局构建，少有行政交叉、具体冲突处理方法研究

“多规合一”在行政管理方面多研究行政管理蓝图规划，多研究大部制行政格局构建。从目前检索到的文章看，多数文章从国家的行政权力“部门化”，部门的权力“利益化”入手，分析中央集权、垂直管理或大部制改革的办法，大部分是在从蓝图规划、空间布局等较宽泛的行政管理角度入手，探讨目前“多规合一”下的行政管理问题，这样并不能使规划中出现的具体问题得到解决。

三、未来研究方向预判

综观已有研究，目前对“多规合一”的讨论主题已经相当广泛，但随着我国社会经济的发展，后续研究要在以下方面加强探索：

（1）宏观研究转微观研究

目前关于“多规合一”问题，制度研究多着眼于顶层制度设计，对具体规划冲突少有提及；技术研究多着眼于技术问题罗列，少有文章提出解决办法；行政管理方面多研究蓝图规划、大部制行政格局构建，少有行政交叉、具体冲突处理方法研究。

“十三五”规划建议中，提出以主体功能区规划来统筹各类空间规划；主体功能区规划作为一种大尺度的规划，目前主要关