盐业体制改革中的里程碑
——浅谈新修订《食盐专营办法》的特点

◎ 柯贤会

2017年12月26日，国务院总理李克强签署国务院令，正式公布了修订后的《食盐专营办法》，并自公布之日起施行，这标志着我国盐业体制改革正在向纵深推进，已经进入到了法律法规修订环节。

此次修订的《食盐专营办法》共有七章三十六条，比1996年的《食盐专营办法》六章二十九条多一章七条。这不是简单的章节增加或删减，而是从法制层面贯彻落实国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》、依法治盐的具体举措。这次修订重点对食盐供应安全和食盐质量安全管控进行了修订，对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度加以完善，取消了一些与市场经济不相适应的制度，把确保用盐安全和激发市场活力有机结合用法律形式固定下来，为今后各级制定盐业法律法规和更好实施盐业监管工作打下坚实的法律基础。

那么，修订后的《食盐专营办法》有哪些新思想、新内容和新特点呢？下面笔者谈谈自己学习后的理解，供大家参考。

食盐安全放在首位

修订后的《食盐专营办法》开宗明义、第一条就说“为了加强对食盐的管理，保障食盐科学加碘工作的有效实施，确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康，制定本办法”，与旧的《食盐专营办法》相比，增加了“科学”补碘和“确保食盐质量安全和供应安全”，食盐已经不再全国统一碘含量标准，而是根据各地情况“科学”确定碘含量标准，只是在这次修改中以法律形式明确。修订后的《食盐专营办法》之所以把“食盐质量安全和供应安全”放在突出位置，是因为食盐安全是群众身体健康的基础，关系千家万户，必须切实抓牢抓好，不得马虎大意。

为了将“确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康”落在实处，修订后的《食盐专营办法》又从食盐管理、生产销售、惩戒处罚等方面进行了具体规定。在加强非食用盐管理方面，第五条规定“盐业主管部门应当加强工业盐等非食用盐管理，防止非食用盐流入食盐市场”。在食盐生产方面，第十条第二款规定“食盐应当按照规定在外包装上作出标识，非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐”。在食盐销售方面，第十九条明确了禁止销售不符合食品安全标准的食盐，并完善了禁止作为食盐销售的产品类别。在加大违法行为惩戒力度方面，对违法食盐质量安全和群众身体健康的违法行为，提高了处罚数额，明确了违法经营企业退出机制和行业禁入等措施，对情节严重的违法行为，与治安管理处罚法、刑法作了衔接，同时把做好法律责任与食品安全法等法律法规的衔接。

这些条款和规定把食盐质量安全放在更加突出的位置，体现了国家对食盐质量安全的高度重视，对违法行为的“零容忍”，回应了群众的期盼，这是盐业体制改革的核心，也是《食盐专营办法》修改的重要目的。

食盐专营制度更加完善

本次修订《食盐专营办法》是立足我国的国情，再次在第二条明确规定“国家对食盐实行专营管理”，这充分体现了国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》中，关于“坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”的精神，澄清了社会上关于国家取消食盐专营的误解。

此次修订的《食盐专营办法》在食盐生产方面，第八条规定：“国家实行食盐定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐”。在食盐销售方面，第十二条规定“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”，第九条规定：“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点生产企业，颁发食盐定点生产企业证书，及时向社会公布食盐定点生产企业名单，并报国务院盐业主管部门备案”。第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书”，第十四条第一款规定：“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售”。

这些坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度，不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业，并在规定范围内销售，是对食盐专营制度的补充和完善，使之更符合当前盐业工作实际。

市场活力充分释放

修订后的《食盐专营办法》取消了一些与市场经济不相适应的制度。取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去了原办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。取消食盐产销隔离、区域限制制度。食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。改革食盐政府定价机制，删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定，增加规定县级以上地方人民政府价格主管部门应当加强食盐零售价格的市场日常监测，当食盐价格显著上涨或者有可能显著上涨时依法采取价格干预或者其他应急措施。

这些规定改变了食盐产、运、销领域的计划管理模式，打破食盐销售区域限制，取消政府定价，引入市场竞争，发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分释放了市场活力。

食盐监管专业精细

修订后《食盐专营办法》第四条规定“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作”、“国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”

这次修改明确了食盐专营工作由政府盐业主管部门直接管理，不再委托盐业主管机构负责，食盐质量安全监督管理由政府确定的食盐质量安全监管部门负责，剥离了由原来盐业公司负责食盐质量安全，从而做到了政企分开，明确将食盐监管分为食盐专营监督管理和食盐质量安全监督管理两条线，职责更为清晰。

在部门协作机制方面，增加了部门之间加强协作，通过政务信息系统实现信息共享的条款，维持了盐业主管部门负责食盐专营工作的职责，并增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责，从而做到了食盐监管专业化、精细化，部门协作常态化。

社会共管格局形成

修订后的《食盐专营办法》从食盐企业、应急储备、举报、处罚力度等方面出台了一系列条款，建立了一系列制度，形成了企业自律、政府监管、社会监督齐抓共管的格局，

建立信用体系，加强行业自律。修订后的《食盐专营办法》第六条规定“国务院盐业主管部门应当会同有关部门加强对食盐生产、批发企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录、公示制度，提高食盐行业信用水平”。第七条规定“ 依法成立的盐业行业组织依照法律、行政法规和章程，保护企业合法权益，加强行业自律，促进企业守法、诚信经营，引导企业公平竞争。”加强对食盐企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，开展行业自律，开展公平竞争。

建立生产购销记录制度，便于追溯监管。修订后的《食盐专营办法》第十条规定“食盐定点生产企业和非食用盐生产企业应当建立生产销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年”。第十五条 规定“食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年”。这便于监管部门进行检测和追溯。

建立储备应急管理制度，保障供应。修订后的《食盐专营办法》第二十条规定“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当根据本行政区域食盐供需情况，建立健全食盐储备制度，承担政府食盐储备责任”。第二十一条规定“食盐定点生产企业和食盐定点批发企业应当按照食盐储备制度要求，承担企业食盐储备责任，保持食盐的合理库存”。第二十二条规定“盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时协调、保障食盐供应”。 概括为一句话就是建立了“政府担责、企业储备、保障供应”的食盐储备应急制度，更加有效保障市场供应。

加大惩处力度，对不法分子形成震慑。修订后的《食盐专营办法》专门用第六章八条，对各种盐业违法行为情形进行定义、惩处，加大了对生产、销售环节和法定代表人、直接主管人、责任人的处罚力度，并对构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，增加了违法成本，对不法分子形成了震慑。

建立举报制度，形成社会共管局面。第二十五条规定“盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当向社会公布本部门的联系方式，方便公众举报违法行为。盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门接到举报，应当及时依法调查处理。对实名举报，盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当为举报人保密，并将处理结果告知举报人”。 这是新增加的条款，目的是发动全社会力量，形成共管共治食盐的格局。

总之，新修订的《食盐专营办法》紧紧围绕国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革，坚持依法治盐，创新管理方式，健全食盐储备，严格市场监管，建立公平竞争、监管到位的市场环境，培育一批具有核心竞争力的企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制，更好地发挥政府、市场、社会作用，以法律形式确保食盐质量安全和供应安全，保障人民群众身体健康，成为我国盐业体制改革过程中的一座里程碑。