北京市政府购买服务中的政社关系探析

隗苗苗 黄冠

本文系北京社会管理职业学院2016-2017学年一般课题《我国政府购买公共服务实践中的政社关系研究》（编号：SGYYB2016-5）阶段性成果

【摘 要】 本文通过考察与分析，认为北京市政府购买社会组织服务中的宏观政社关系是一种形式上的法团主义，具体表现为：政府承认具有垄断法团性质的“枢纽型”社会组织的合法性，并给予大力支持，政府通过“枢纽型”社会组织联系分散的社会组织，贯彻相关政策法规并将其整合进政府的决策体制。但是，当前北京市“枢纽型”社会组织的主要负责人的构成情况使得其无法真正代表成员组织与政府沟通，法团主义中的核心——“利益代表机制”在这里并没有完全实现。所以，建议市政府尝试从当前草根社会组织中选择基础好、能力强的组织充实队伍，使法团主义的“利益代表机制”更有效率，形成更加双赢的政社关系局面。

【关键词】 法团主义；政府购买服务；政社关系；北京市

一、北京市政府购买社会组织服务的主要形式

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。政社分开、激发社会组织活力、构建和谐的政社关系等成为改进社会治理方式的重要举措。北京市政府向社会组织购买服务走在全国前列。目前政府购买社会组织服务的资金来源有中央财政资金、地方财政资金、福彩公益金以及社会建设专项资金等，主要由北京市民政局、北京市社工委两家部门负责相关项目的申报和运行。

自2010年北京市社会建设专项资金首次向社会组织购买服务以来，至2015年共投入專项资金4.0111亿元，购买了2732项社会组织服务项目，共撬动配套资金3.0895亿元，参与社会组织43509家，开展活动35万场次，覆盖参与人群1763.21万人次，累计提供专业服务小时数为976.4万小时，[1]2016年又向社会组织购买了500项相关服务，社会建设专项资金的使用取得了良好的社会经济效益。

二、分析政府购买服务中政社关系的理论谱系

在实践中不断推进的政府购买服务成为近年来国内学者的研究热点。在中国知网中，以“政府购买公共服务”作为主题检索，可以检索出4818条相关文献（截止2017年9月10日）。政府购买公共服务的核心问题是如何处理好政府和社会的边界，如何形成政府和社会的良性互动。

当前学术界在研究政府和社会的关系时主要有“市民社会”、“法团主义”、“分类控制体系”、“行政吸纳社会”等理论范式。“市民社会”的研究范式将国家和社会严格区分开来，并把社会放在中心位置，认为社会的发展会制约政府的权力。法团主义的研究范式认为，国家与社会两个领域的界限并非那么清晰，而是互相沟通协作的。被视为一种“利益代表机制”（Schmitter，1974）的法团主义，并“不强调社会组织的多元竞争，而是强调功能性组织的垄断性。这些垄断性的社会组织，一方面代表组织成员与国家谈判，另一方面，作为交换，垄断性的社会组织也要向国家保证在成员中落实所达成的公共政策”（康晓光、韩恒，2005）。

我国学者康晓光等人，通过实证研究提出当前国家与社会的关系是基于社会组织的挑战能力和社会功能的一种“分类控制体系”（康晓光、韩恒，2005）。随后他们进一步提出“行政吸纳社会的概念”来表述当前我国的政社关系。“行政吸纳社会”中，政府与社会之间不是对立关系，而是相互融合的关系，政府通过限制、功能替代、优先满足强者利益等机制实现对社会的行政控制，这是一种双赢的局面（康晓光、韩恒，2007）。康晓光等人的理论是基于政府追求自身利益最大化的假设形成的，由于社会组织一方面提供公共服务，另一方面满足了人们的结社需求，对政府有潜在的挑战，因此在政府购买服务中，政府会根据社会组织的挑战能力、服务能力以及政府和社会组织之间共同利益情况选择相关策略。

三、研究发现

1、垄断性法团的影子——“枢纽型”社会组织

考察北京市政府向社会组织购买服务中的政社关系，必须首先理解“枢纽型”社会组织的性质。“枢纽型社会组织”的概念在2009年北京市社会建设工作领导小组办公室下发的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》（下文简称《办法》）中得到了明确，即“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。

北京市民政局2017年第二季度的社会服务统计季报显示，至2017年6月，北京市登记在册的各类社会团体、民办非企业、基金会等各类社会组织已达11151个，而《北京市2016年使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务项目申报指南》中认定的当前市级“枢纽型”社会组织仅有36家。这些“枢纽型”社会组织除了官方性质的工会、妇联等群团组织外，多是一些行业协会，联系数百家相关行业的成员组织。

北京市社会建设专项资金购买社会组织服务中“枢纽型”社会组织扮演了垄断者的角色。在历年的项目申报指南中均明确指出“市级‘枢纽型社会组织和区县社会建设工作领导小组办公室，是使用市级社会建设专项资金购买社会组织服务的项目主责单位，具体负责所联系社会组织申报项目的指导、协调和初步筛选。项目原则上须经由主责单位申报。”显然，政府已经通过相关政策赋予“枢纽型”社会组织在政府购买社会服务中的资格初审、宣传组织的权力，在数万家社会组织中，这种稀缺的权力显然是一种垄断性的资源。由此，“枢纽型”社会组织与法团主义提倡的“不崇尚功能团体的自由竞争，承认垄断性法团的合法性”有了较大的相似之处。

2、吸纳与整合的发生

（1）组织形式吸纳。按照《办法》规定，“枢纽型”社会组织的认定，是由社会建设的主管部门—北京市社工委认定的。符合条件的社会组织提交书面申请后，经北京市社会建设领导小组研究后予以认定。其中优先从“符合条件的人民团体中选择认定”，而且要求“在业务发展中处于龙头地位”。

2016年项目申报指南中认定的市级“枢纽型”社会组织共36家，通过梳理，36家机构中共15家成立于20世纪80年代前，这是特定时期政府推动成立的，尤其是团委、妇联、工会等组织，它们虽然以社会团体或群团组织的方式存在，但是承担着部分行政管理和服务的职能，具有很强的官方性质，不同于一般的草根社会组织。其他的“枢纽型”社会组织，政府则通过任命或由政府公务人员兼任主要负责人的形式，形成对“枢纽型”社会组织的吸纳和控制。

在“枢纽型”社会组织主要负责人的选择（选举）上，要么由政府高级别公务员（现任或离退休干部）兼任，要么是已经被政府认可的各领域精英（政协委员、人大代表、劳动模范等）担任，这与法团主义强调的“政府对领袖选择和需求表达有一定的控制权”类似。通过认定官方性质的人民团体和由政府现任高级官员兼任领导人的社会组织为“枢纽型”社会组织，政府将社会组织吸纳在自己的周围。

（2）授权与整合。《办法》对枢纽型社会组织的在人、财、物各方面大力支持，直至将“枢纽型”社会组织的建设纳入全市社会建设总体规划，体现了当前北京市政府对“枢纽型”社会组织的重视。在政府对垄断性的“枢纽型”社会组织承认和资源支持后，政府同样需要“枢纽型”社会组织联系相关社会组织，保证其相关政策的执行。当前“枢纽型”社会组织的被授予的权限有对有关社会组织的政治领导、业务主管和相关服务。

在政府购买服务项目申报方面，36家“枢纽型”社会组织均做了相关政策的宣讲和培训。此外在社会组织登记、变更、注销前的审查，年检前的审查等权力都被授予“枢纽型”社会组织。政府购买服务项目的申报涉及到社会组织的资金获取；登记、变更、注销、年检涉及社会组织的合法性身份，在事关社会组织生存的两个最重要的问题上，政府向“枢纽型”社会组织授权，从而将大量分散的社会组织整合在政府周围。

3、不完善的“利益代表机制”

法团主义范式中，国家和社会是互相承认的。北京市政府购买社会组织服务中，各项政策都表明政府对“枢纽型”社会组织的承认。而“枢纽型”社会组织相应要负责在所联系的社会组织中，贯彻国家的相关政策方针，负责社会组织的业务主管，以保证国家政策的执行。通过这种形式，政府将社会组织吸纳进政府周边。据不完全统计，至2015年12月，北京市各级“枢纽型”社会组织联系的社会组织已覆盖北京市社会组织的87%。[2]“枢纽型”社會组织的广覆盖，形似法团主义的“利益代表机制”，保证政府和社会的互相承认。

但是，这毕竟只是“形似”的法团主义。官方性质较强的“枢纽型”社会组织，主要负责人来自政府（或被政府认可人员），这就使得其代表的是政府利益，而不是真正作为成员单位的代表与政府进行谈判。

四、结论与探讨

当前，北京市政府向社会组织购买服务中，政社关系表现出“形似”的法团主义。政府通过认定具有较强官方性质的人民团体或政府高级别官员担任领导人的社会组织为“枢纽型”社会组织，赋予其“垄断性”地位。政府将事关社会组织生存的两大问题——资金获取和身份获取的初审权下放给“枢纽型”社会组织，通过它们保证政府政策的贯彻执行，从而将分散的社会组织整合进政府的政策体制中。但是，北京市政府推进的“枢纽型”社会组织是自上而下建设的，这些组织的负责人的官方身份导致它们更多的是政府利益的代表者，而不能真正代表成员组织的利益与政府谈判。当“枢纽型”社会组织无法真正代表组织成员利益时，它们也就无法真正保证政府政策在成员组织的贯彻实施。

政府向社会组织购买服务，是推进治理体系和治理能力现代化背景下，政府职能转移，政社分开的重要内容。法团主义的政社关系，既能保证政府利益的最大化，也能保证社会组织在满足人们结社需求和提供公共服务方面良性发展。当前北京市政府购买社会组织服务中，“形似”的法团主义表面上能够保证政府对分散的社会组织加以控制，但是由于“枢纽型”社会组织无法真正代表分散的社会组织的利益与政府沟通，对政府而言，这反而是一种潜在的挑战。建议在未来北京政府购买社会组织服务中，“枢纽型”社会组织的认定尝试从当前草根社会组织中选择基础好、能力强的组织充实队伍，使法团主义的“利益代表机制”更有效率，形成更加双赢的政社关系局面，保证政府购买服务和治理现代化取得新的成就。

【注 释】

[1] 张坚.构建政府购买社会组织服务政策体系.社会治理，2016.03.

[2] http：//xjz.k618.cn/zx/201511/t20151103 _6183038.html.

【参考文献】

[1] 康晓光，韩恒.分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005.06.

[2] 康晓光，韩恒.行政吸纳社会—当前中国大陆国家与社会关系再研究[J].中国社会科学（英文版），2007.02.

[3] 建平.理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性[J].社会学研究，2012.01.

[4] 吴月.政社关系的理论谱系与研究前景——以政府购买公共服务为视角[J].广西社会科学，2016.09.

[5] 句华.社会组织在政府购买服务中的角色：政社关系视角[J].行政论坛，2017.01.

[6] 杨晓宇.法团主义视角下我国工会向枢纽型社会组织转型研究[D].云南大学2016年硕士论文.

【作者简介】

隗苗苗，女，北京师范大学行政管理专业博士，北京社会管理职业学院讲师.

黄 冠，男，中国社会科学院研究生院社会工作专业硕士，北京社会管理职业学院讲师.