浅析香港政府的保障性住房政策

周少骞（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530000）

前言

在以市场为基础的住房供应和消费体系中，即在将住房作为商品租售的条件下，人们对于住房质量和数量的满足程度，取决于对住房的支付能力。因此，住房价格和居民的支付能力始终是住房问题的核心。然而在任何一个社会，都存在着高、中、低三个收入阶层。对于中、低收入阶层，特别是贫困阶层来说，在居住方面就表现为消费能力不足，由此产生住房问题。

香港作为中国经济比较发达的城市，其住房供应、消费和流通体系中同样存在着住房问题。目前香港与经济处于同等发达程度的国家地区(比如:新加坡)在住房领域内还存在着很明显的差距，房产市场“涨得快、涨幅高”的特点使得中低收入阶层居民的住房问题在香港显得更为突出。

1.香港政府在推行保障性住房建设的三个阶段

第一阶段:香港公屋的起源与徙置计划(1953-1972年香港公屋发展的起始要追溯到20世纪50年代，根本的原因是人口增长的需求。当时正值二战结束，大批难民涌入，导致香港人口激增。这一阶段一直持续到70年代，政府提供住房保障的主要方式为“徙置区为主，廉租屋为辅”，主要特征是突出解决临时居住问题，缺乏长远的公共房屋政策和发展计划。总的看，这是香港政府在保障性住房建设上的起步和探索阶段。

第二阶段:从政府主办走向政府主导(1973-1987年世纪70年代，香港政府先后出台了“十年建屋计划”、“长远房屋策略”和“租者置其屋计划”等一系列公屋建设规划。这些规划的出台是香港公屋政策从临时应对转向长远规划的重要标志。主要的是居屋计划与私人参建计划两项。居屋计划和私人参建计划的屋宇都由私人发展商设计及兴建，条件好于公屋，但买家及价格则由政府分配及决定。

第三阶段:以长远房屋策略为标志的崭新阶段(1987年至今年港英政府宣布长远房屋策略，被认为是总体解决香港艰巨的房屋问题的蓝图。由此，香港政府住房保障政策和制度总体上渐渐步入常态，各方面的支撑都形成了一定机制。

2.香港政府在保障性住房建设中遇到的主要问题

2.1 进入和退出机制不完善导致的不公平问题

保障性住房建设是一个综合性问题，涉及土地、资金等各个方面，还是一个制度设计问题。在这个方面，更能体现保障性住房建设发展的水平和程度。从单纯的建房子起步，针对性地解决一小部分人的居住问题，到形成完整系统的住房政策，很重要的一个标志是制度设计的水平。进入门槛的设置和退出机制的问题，到目前为止，在香港公屋建设管理上没有得到彻底的解决。

从起点上看，由于港英政府最初的公营房屋计划起源于清拆寮屋，当时的目标是解决寮屋居民迫切的居住需要，以及减轻寮屋区的卫生和安全对社会秩序的威胁等问题在这个基础上通过清拆寮屋来释放一部分土地资源以进行开发。基于这一背景公屋建成后，主要用于安置寮屋住户。在这个过程中没有形成门槛审查制度屋住户的收入。

针对这一问题，房委会两面着手，对公屋富户进行抑制，对公屋体系外的贫困者给予补贴。通过“双倍租金”政策逼使公屋富户自愿退出，同时退出置屋计划，目标是帮助香港58万户公屋住户中，至少74000户退出公屋而自置其屋，让有经济实力的租户购买所承租居屋，并拥有私人物业。但就目前来看，公屋轮候时间较长和公屋富户占据公屋的问题并没有得到彻底解决。

2.2 公屋管理与维护方面的问题

早期的公屋建设重建设而轻管理，对微观的社区管理到统筹上的政策管理，无论在建设环节和建成后长期运营中的管理，都是比较粗放的。一些公屋维修保养差，建设水平低。社区人口多，配套少。政府限于资金来源有限，投入又受到限制，公屋的管理和维护都长期在较低水平徘徊。

一是重视不够。从思维上说，没有能够跳出“保障房就是给穷人盖房子”的初级水平，看不到管理需求和因此带来的效益，也看不到缺乏管理的基础上必然导致的失控和混乱。

二是方法不多。政府长期以来奉行小政府理念，港英政府在资源和意志上对保障性住房投入都不够强，对于保障性住房建设和管理将开启的一系列管控问题缺乏前瞻和承担，也没有相因的管制经验。

三是人才缺乏。体制内管理人员多是行政人员，没有房屋管理方面的专业积累和实践训练。

2.3 公屋社区管理方面的问题

贫民区、棚户区等社会弱势群体集聚的地方，也往往是城市安全较差、生活质素较低、文化层次和社会地位较低的地区。如何克服公屋、居屋等保障性住房社区成为贫民区这一“堕落惯性”，是保障性住房建设和管理中的老大难问题。

一是社区管理滞后。由于过分追求安置速度和效率，港英政府的公屋政策实施中普遍采取集中新建和集中搬迁的方式来解决，这种整体性的贫民“洗脚上楼”造成了动辄上l0万人的贫民社区的出现。

二是引发社会危机。60年代香港政府的一项研究显示，居住环境和市民对社会不满直接相关。在1966年的“动乱”中，一些公屋社区如东头村、黄大仙等成了破坏活动的热点，而生活素质和配套完善的社区则受到冲击不大。作为对所谓“六七暴动”(抗英反殖)的反思，当时的港督麦理浩认为，港人的不满，和居住环境太差有一定关系。

这也是十年房屋政策的肇因。

3.主要原因分析

3.1 从短期应急向长期谋划的发展中的问题

短期应急是典型的英国文官制度下“隧道式思维”的政策措施的弊病，即只谈问题、不谈主义，以排除问题和障碍为具体政策措施的导向，而轻视战略上和问题波及面的宏观统筹思维。而保障性住房建设在肇始之时只为应急，港英政府本身解决这个问题首先还在于解决短期问题、避免引起社会波动。这种诉求决定了保障性住房的层次和水平必然不尽如人意。头痛医头脚痛医脚的应急思维必然导致整个政策导向，精确地讲甚至谈不上政策，只能停留在盖楼安民的层次，由此滋生出房屋质量、社区管理、制度设计中的问题是必然的。

3.2 从硬件建设向软件管理的发展中的问题

房子是具体的，管理是看不见的。重建设轻管理是政府施政，包括我们现在很多地方政府的弊病，这也是一个发展水平和发展阶段的问题。我们不能苛责前人，尽管说理论应先导于实践，但政策毕竟有一个制定的过程，要从实践中来到实践中去，先有房屋而后有房屋政策，公屋和居屋都是如此。

在这个过程中，随着实践的发展，问题不断产生而后不断凸显，最后在互动中实现政策的提升。这其中也必然有一个从无管理到有序管理再到专业化管理的发展过程，在整体政策设计上也有一个从无政策到有政策再到精细化的发展过程。

3.3 从微观管理到宏观管理的发展中的问题

房子、社区、城市是三个层次，制度、措施、政策、战略是四个层次。层次的提升过程本身就是发展的过程，硬件和软件都是如此。在房子的质量上，社区的管理上，城市角度对公屋社区的安排上，有一个递进的过程;在制度和门槛设计上，从管小事到管总的制度设计，也有一个递进的过程。

我们之所以分析问题，正在于要观察政府对问题的因应，不能幻想没有问题，恰恰相反，问题本身就是发展的产物，只有有发展，在过程中才能暴露问题，也正是在对问题的回应和解决中，政策得以产生和完善，施政和执政水平得以提高，问题不断解决，社会不断向前发展。在这个过程中，我们需要聚焦的是政府对这些问题是怎样介入和处理的，这也就是这篇论文的主题。