浅析广州”三旧”改造主要模式和影响

(四川大学 四川 成都 610000)

一、相关概念和背景

存量建设用地中设施落后、利用方式粗放、布局散而乱、用途不合理的土地被称为城镇低效用地，其用途一般为工业、仓储、物流、科研等，可以分类为低效产业用地、旧城用地、旧村用地、低效商业用地和其他低效用地等五大类。我国过去盛行城市摊大饼铺开的开发模式，而随着城市化进程的加速，这种低效的开发模式不仅对推进城市化没有助益，甚至极大妨碍了城市现代化的进程。

因此，部分发达地区率先行动起来改变低效的土地利用方式，在国土资源部出台《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》之前，这部分地区已经进行了探索，涉及到土地使用方式和改造政策，如广东“三旧”改造、温州中心城区“退二进三”等，其中广东“三旧”改造影响力与成效最为突出。

二、广东“三旧”改造介绍

(一)内涵

“三旧”改造是在城市展到一定阶段后，土地集约化发展的要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”土地的改造，以期提高其利用效率。2000年5月起施行的广东省人民政府第78号文件明确规定了“三旧”改造的范围，并对其进行了详细的分类，把包括但不限于城市市区“退二进三”产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的厂房的用地、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地、不符合安全生产和环保要求的厂房用地、布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄以及列入“万村土地整治”示范工程的村庄都列为了“三旧”改造的范围。

(二)主要模式

“三旧”改造的即对低效用地进行再开发和利用，所谓改造，具体涉及两个主要要素。分别是用地性质和建筑物，“三旧”土地的不同改造类型往往是根据改造对象是否变化决定，从而确定相适应的改造方案。广州市在“三旧”改造过程中，通常依据土地的所有权属性及改造主体是否发生变化，将其分解为：对现有国有土地的改造、对新征国有土地的改造以及对集体所有土地改造这三种情况，并在此基础上总结出了四种改造模式，一是政府主导模式，二是政府与市场合作模式，三是集体主导和集体模式，四是市场合作模式。

1.政府主导模式。这种改造模式主要特点是由政府主导的公益型的改造。具体来说，就是由政府负责老旧用地的拆迁和赔偿以及土地整理等工作，并以此来收回已开发的国有建设用地或是征收存量集体土地，在此基础上投入资金，达到改善城市环境的目的，这种改造方式被称为“完全政府主导”模式，具体形式包括以下三种，一是政府通过征收土地，投入资金来主导城中村的改造；二是政府将废弃的工业用地等土地重新收回国有，将遗留的建筑改为公益的用于市政设施；三是保护历史街区。

2.政府与市场合作模式。这种改造模式的主要特点是由政府负责前期的土地收购，拆迁赔偿于土地整理等工作后，再通过引进社会资金来进行市场化运作，除此之外，政府还负责提出政策指导意见和规范市场的意见，这种政企合作的方式被称为“政府前期开发，市场参与后期运作”模式。具体形式包括以下三种：一是政府负责将拆迁赔偿落到实处，由此将改造用地收回作为土地储备，然后将手绘的土地以净地或熟地在公开市场进行招拍挂，由此通过公开的招拍挂来吸纳社会资金参与改造；二是政府收购土地和旧物业，通过招拍挂将其捆绑给开发商；三是由政府收购低效产业用地及其附着建筑物，在对旧建筑的扩建和修缮后，通过转让或重新恢复生产等方式，实现产业优化升级；这种政企结合的模式主要适用于旧厂房及旧城镇改造。

3.集体主导模式。这种改造模式也称为企业自主开发模式，政府只负责协助或者给予相关政策指导，从而使促集体与村民达成改造、拆迁、安置、利益分配方案的共识，并由企业进行具体的改造工作。这种企业主导的模式模式主要适用于旧厂房和旧村庄的改造。

4.集体与市场合作模式。这种改造模式也称为自主开发与引入招商相结合的模式，“三旧”改造大量运用的就是这种模式，其具体形式包括以下两种：一是土地入股，联合开发模式，具体做法为村民和村集体以宅基地或土地入股改造旧村，并由此参与项目利润的分配。村民因宅基地的入股不再另行补偿其除国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡费用外的费用。二是以地引资，以租代建的合作模式，具体做法为村集体提供土地，开发商负责建设，建成后开发商享有一定年限的租赁权和经营权，年限到期后由集体收回。这种集体和市场相结合的模式主要适用于旧村庄改造。

三、广东“三旧”改造对低效用地开发的启示

(一)不同类型的地块改造应采取不同的改造模式

不同类型的地块不仅尤其位置的差异性，更有其用地性质和土地使用用途的多样性，广州“三旧”改造正是抓住了废旧地块和低效用地的差异性，并针对不同类型的改造对象采取了不同的改造模式。

(二)放宽土地所有人对土地进行再开发

存量建设用地再开发依据《土地管理法》和《国有土地上房屋征收和补偿条例》，没有将被改造地块的所有人纳入利益和分配机制，这样容易使政府或开发商与土地所有权人之间产生矛盾，加大改造难度，而政府财力有限将会导致改造效率的低下，甚至难以开展地块的改造。在以后的改造中，可以适当放宽土地改造的主体，使土地所有权人能进行自主改造和开发，这对土地使用权所有人积极性的调动和改造进度的加快，大有助益。

(三)改造的土地收益在政府、企业、集体之间的合理配置

在单一的政府主导模式下，改造的土地增值收益通常被政府和开发商瓜分，土地使用权所有人只能获得相应补偿，被排除出改造产生的土地增值收益之外，土地使用权所有人因此产生的不快将会大大影响改造的效率。因此在之后在低效用地改造中，可以学习广州市三旧改造的做法，由政府将获得的土地出让纯收益中的一部分返还给被改土地使用权所有者或组织，用于支持其后续发展。这样做，既可以充分照顾投资主体，又有利于维护土地使用权所有人的权益，形成改造成果多方共享的局面。

(四)严格把关改造方案

广州推进“三旧”改造的目的之一，就是为了改善城市形象，完善城市功能。因而其在确定改造方案时，始终以集约节约用地、改善市容市貌、促进经济发展为目标。南坪西部新区为实现产业升级，对低效用地进行再开发，为此借鉴广州的做法，旧城改造在设计改造方案时，要充分考虑方案是否符合整个新区的规划设计、城市设计、城市功能和产业定位等要素，对改造方案要严格把关。

【参考文献】

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