浅谈全纳教育立法的驱动力量
——源自美国、意大利的经验

彭 瑜

（西南大学教育学部特殊教育学院 重庆 400715）

通过法律强制推行全纳教育的发展已经成为21世纪重要的教育改革方案，2017年5月我国新修订的《残疾人教育条例》，为推进我国特殊教育的发展提供了政策保障。然而早在20世纪70年代的美国、意大利已经开始在全纳教育立法的路程上探索、实践、修订、完善。通过分析两国全纳教育立法的背景，解读立法的重要举措，学习立法的实施效果，以期对我国特殊教育立法的完善和全纳教育实践的发展具有一定的助推作用。

一、两国立法背景的分析

美国、意大利的全纳教育立法都是在一定社会运动背景下产生的，美国的民权运动和意大利的政治运动都是在暴力或反抗中激起的权利意识和教育诉求。美国是因普莱西诉弗格森案和布朗案，掀起了一场轰动社会的运动。意大利也发起了一场全纳教育运动，关闭了大量残疾人收容机构，迫使残疾人被安置到普通学校中，除此之外，社会边缘群体在改革过程中也被融入到主流社会。在两国政策的制定以及改进的过程中，家长团体的力量也不可忽视，家长团体的呼吁在促进教育的发展中具有重要的推动作用，20世纪70年代，家长们和其他拥护者们对残疾儿童不能接受同等待遇强烈不满，于是进行了法律上诉，为残疾儿童争取利益的这种呼吁活动开始引起了政府的重视。[1]而在意大利，家长自发组成特殊儿童家长团体，为特殊儿童的教育权利争取社会的支持。两国的经济实力为全纳教育立法的实施奠定了扎实的物质基础。二战后，布雷顿森林体系的建立促使美国的经济进入全盛时期，联邦及州政府加大了对教育的投资，推动了全纳教育的进程。意大利作为全纳教育程度最高的发达国家之一，强大的财政支持是意大利践行完全全纳教育重要的物质力量。[2]两国的立法背景虽有相似之处，但由于两国在国情、政治体制及思想文化上的差异，以致两国的全纳教育模式也各具特色。

二、两国立法的重要举措

（一）保障残疾学生到普通学校接受教育的权利。20世纪70年代左右，从世界各国情况看，残疾人的受教育权利长期受到忽视，各国面临着政治运动、社会团体呼吁等困境。1971年，为整顿改善这样的社会环境，意大利政府颁布了118号国家法律，也是首个全纳教育法案——《残疾人新条例》。该法案提出除特别严重的学生外，残疾学生（6—15岁）有权利到公立普通学校接受教育。[3]在法案的强制指导下，这一时期意大利关闭大量特殊教育学校，促使大量残疾学生被安置到普通学校就读。这种靠国家强制力关闭大量特殊教育学校和特殊教育班，短期内将大量残疾学生安置到普通班级进行学习的做法被称为“学校整合”，这一运动推动了意大利全纳教育发展的进程。

1975年美国参、众议院通过了《所有残疾儿童教育法》，即公法(94-142)，并由福特总统签署公布。该法案最初的目标是：确保所有残障儿童可以接受免费的合适的公立教育,并为他们提供相关服务以满足残障学生的独特需求，保护残障儿童和父母以及监护人的权利，协助州及地方政府为所有残障儿童提供教育，评价并保证这残障儿童接受有效的教育。[4]该法不仅保障了残疾人接受教育的权利，也明确规定残疾儿童将在最大限度内与普通儿童一起接受教育，享受到与普通儿童共同学习共同沟通交流的机会。

（二）提高家长参与个别化教育计划的权利。该计划是教师同监护人一起特别为特殊儿童制定的。美国在1975年的《所有残疾儿童教育法》中就提出为每个残疾儿童设计书面的个别化教育方案（IEP），法令规定家长有权参与评定、诊断和制定残疾儿童的个别化教育方案，这种权利应没有民族和文化的歧视。在个别化教育计划中，规定其内容必须包括五项：（1）目前儿童的教育成就水平；（2）年度目标，包括短期目标；（3）为儿童提供需要的教育及相关的特殊服务，以及该儿童得以参与普通教育计划的程序；（4）拟定每次提供教育的时间和具体措施；（5）建立适当的目标标准、评鉴程序和时间表，为保证目标的顺利达成至少每年进行一次检查。[5]美国的个别化教育计划目标明确，为残疾儿童制定个别化教育计划能够满足学生的特别需求，从第一项、第二项和第五项中可以看出，该计划是遵循残疾学生的最近发展区而制定的符合其身心发展的教育计划。

在社会政治运动下,意大利仓促出台了118号法律，重点是学校整合，保障残疾儿童的受教育权利，但是没有详细的政策条文规定特殊儿童融入普通班级的教育方式。为了解决这一问题，也促使意大利政府出台了新的法案，1977年意大利颁布了《关于学生评估、取消复考以及调整学校教育标准的规定》。该法案标志着意大利一体化教育的里程碑式法律，开启了“社会整合”运动。该法律最关键的部分是首次提出个别化教育计划，并明确规定普通学校要配备相应的资源教师。[6]该计划的制定步骤是，家长为孩子报名时要附上残疾诊断书，根据诊断书，班上的教师、父母以及负责该孩子的卫生部门的工作人员就一起制订个别化教育计划，内容包括该儿童的康复计划、社会化计划和教育计划。制定好的教育方案须由相应的专业人员提供适合于该孩子残疾类型和严重程度的支持。[7]从以上两国全纳教育立法特点比较中可见，意大利的个别化教育计划内容从宏观层面涉及康复、社会化、教育计划等，而美国的个别化教育计划更倾向于从微观层面对教育计划进行详细设计，主要体现在教育目标的设定。除此之外，两国共同的关注点有家长参与残疾儿童个别化教育计划的制定，由此可见，在残疾学生的教育过程中家长参与起到一定的辅助作用，家校合作是实现残疾儿童个别化教育的有效办法。

（三）加强全纳教育教师培养制度的建设。意大利《关于学生评估、取消复考以及调整学校教育标准的规定》法案规定为帮助残疾学生进入普通班级有效学习，规定在普通班级里安置资源教师（Sostegno），还特别规定了资源教师和学生发展计划，旨在提升残疾学生的教育质量。[8]资源教师是经过两年特殊教育专业课程的培训，然后在普通班级和普通教师一起合作，在必要的情况下修订课程，主要对残疾学生制定个别化发展计划，该计划有两个部分，第一，教育发展计划。该计划是在特殊教育专家指导下普通教师和资源教师共同制定。第二，残疾学生管理和财政支持计划。此外，该法案规定了资源教师负责的残疾学生最多为4人；全纳班级的特殊教育教师和普通教师要合作教学，并与班上所有同学养成良好的师生互动关系。从2006—2007年，资源教师占整个教师数量的10.6%，在2012—2013年，残疾学生与资源教师的平均比例是2.0。[9]教师和学生合理的配置，保证了教师的教学质量和学生的学习效果。在残疾学生的班级里配备资源教师是意大利全纳教育的显著特征。

美国为确保全纳教育的实施，对《残疾人教育法》进行不断的修订，新世纪的第一次修订，更名为《2004年残疾人教育促进法》，该法案内容主要有：增加残疾人教育经费； 合理惩戒违纪的残疾学生；提高特殊教育教师素质，因此，对教师的培养制度也有一定的要求。同时，美国在促进全纳教师制度发展的同时，也考虑到新形势下教师培养的规格与质量，强调必须获得相应的教师任职资格才能胜任教学，1995年，美国特殊儿童委员会，制定的《每个特殊教育者必须知道什么——有关特殊教育教师准备和资格的国际标准》对将要成为特殊教育教师并获得专业资格者的规定是至少获得学士学位，并掌握的特殊教育核心知识和技能，至少当过一年的辅导教师等。[10]意大利的资源教师和美国双重教师资格认证的全纳教师制度都是提高全纳教育质量的重要举措。

（四）重视特殊儿童的早期教育。早期儿童特殊教育指的是向0—6岁的特殊儿童及其家庭提供的教育服务。美国、意大利在残疾学生义务教育阶段的全纳教育实施效果显著，为扩大全纳教育的对象，美国早在的1975年《所有残疾儿童教育法》中就提出为各州提供财政奖励以促使其为学前残疾儿童提供教育及相关服务。这是该法中具有开放性而非强制性的要求，随即出现很多学前残疾儿童没有接受教育。[11]为改变这种状况，1986年制定了《残疾婴幼儿法》，该法案要求各州必须为3—5岁的学前残疾儿童提供免费合适的公立教育。此外，为满足0—2岁残疾幼儿及其家庭的特殊需要，还要求各州逐步建立全州范围的、综合的、多学科和多部门合作的早期干预服务。随着法案的不断修订完善，2004年修订的《残疾人教育促进法》内容结构也发生变化，其中也加强了对Part C残疾婴幼儿教育的重视，联邦政府对残疾儿童的资助将大幅度增加，除了联邦政府对州的教育拨款增加外，在教育辅助技术、人员安排以及对幼儿和学生家庭等项目上的资助亦有较大幅度的提高，分别提高了33%、9%和8%。[12]美国对学前残疾儿童以及早期婴幼儿的干预，投入大量教育资本，发展早期特殊教育，以覆盖全纳教育的范围，提高全纳教育程度。作为完全全纳教育最高的意大利在残疾婴幼儿及学前残疾儿童的早期教育也有相应的法案规定，意大利大利政府于1992年通过了《关于社会援助、全纳和残疾人权利的框架》。该法案的出台标志着完全全纳教育体系在意大利的确立。第十五款明确规定残疾个体具有进入各级学校普通班级接受教育的权利，包括幼儿教育机构、小学、中学和大学。美国、意大利高度重视为特殊需要幼儿提供早期教育服务，能够预防缺陷对特殊儿童的阻碍，增加其接受普通教育的机会，同时，也能够减少特殊儿童家长的情感困扰和社会困境。

三、美国、意大利全纳教育立法实施的效果

在残疾人教育法的强制性保护下，从1975年至今，获得教育服务的残疾儿童人数持续增长，有力维护了残疾儿童的受教育权利。1976年，全美3—21岁残疾学生受教育人数3691833人，2005年，全美受教育的残疾学生为6720400人，相比1976年，2005年残疾儿童受教育人数增幅高达82%。同时，也增加了残疾儿童的教育投入，从1975年《所有残障儿童教育法》就规定了联邦政府必须为残疾儿童特殊需要提供经费支持，1977年以来联邦政府的拨款不断增长，总额达2.51亿美元，生均拨款为71美元。2005年，总额为106亿美元，生均拨款为1577美元，由此可见，2005年比1977年联邦政府拨款数额增加了近22倍。

意大利全纳教育立法的实施效果较为显著，在1967—1968学年，所有残疾学生中仅有1.23%的残疾学生在普通学校接受教育，其余学生都在特殊教育学校或其他特殊机构接受接受教育；而到1999—2000学年，在普通学校接受全纳教育的残疾学生数占残疾学生总人数的比例已高达97.8%，仅有2.2%的残疾学生特殊教育机构或普通学校附设的特殊班级接受教育。[13]2011年欧洲特殊教育与全纳教育发展署对欧盟国家实施全纳教育情况进行检测，结果显示在意大利99.975%残疾学生在普通学校接受全纳教育，0.025%由于残疾程度过于严重而被安置在特殊学校或医疗机构中。义务教育阶段残疾学生中随班就读的比例高达98%左右，教育效果良好。而且在全纳教育的立法保障下，大多数意大利教师对随班就读持积极态度。残疾学生融入普通班级不仅能够培养残疾学生的社会技能和生活能力的学习，也有助于强化普通学生对生命多样性的认识与理解，以及对不同事物的欣赏与宽容。

四、对我国全纳教育立法发展的启示

（一)保障残疾儿童早期教育的有效性。我国《残疾人教育条例》规定保障残疾人享有平等接受教育的权利，禁止任何基于残疾的歧视。可是目前仍存在许多特殊儿童不能接受平等的教育，被普通教育拒之门外，据相关全纳教育态度的现状调查研究，教师较易接受的特殊儿童为低视力、肢体障碍以及言语与语言障碍儿童,而较难以接受的则为情绪与行为障碍儿童以及轻度弱智儿童。实现“零拒绝”是保障教育公平的内在要求，是特殊教育走向全纳教育发展的第一步，除此之外，我国也应该采取相应措施保障学前残疾儿童的早期教育，虽然在《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》中提出支持普通幼儿园接收残疾儿童，在特殊教育学校和有条件的福利机构、残疾儿童康复机构增加学前部或附设幼儿园。[14]为残疾儿童的早期教育提供了安置机构，但是在早期教育的应对方式、学生筛查、教育计划等方面仍欠缺相应的规章制度和具体措施。因此，在如何保障我国特殊儿童早期教育的权利，以提高学前残疾儿童的康复疗效方面，应从以下几个层面做好协调工作：立法层面，制定切实可行的残疾儿童早期教育的法规条例；领导层面，不仅要贯彻落实相应的教育政策，也要对学校及教育机构做好督促检查工作，保证残疾儿童教育计划的落实；教师层面，教师要与家长及时沟通，了解儿童的病史症状以及现有水平，为儿童制定适合其发展的个别化教育计划，以保证学校与家庭在教育计划的一致性。

（二）重视全纳教师素养的提升。培养专业高质量的特殊教育教师和融合教师是促进我国特殊教育发展质量的关键，我国政府一直以来比较重视特殊教师的培养，在2017年颁布的《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》中规定：以区县为单位统筹规划，重点选择部分普通学校建立资源教室，配备专门从事残疾人教育的教师（以下简称资源教师），指定其招收残疾学生。同时，也指出特殊教育条件保障机制还不够完善，教师队伍数量不足、待遇偏低、专业水平有待提高。从2006—2015年，全国特殊教育学校生师比均值为9.97，即每十名特殊学生会配备一名特殊教育专任教师。[15]相对于意大利残疾学生与资源教师的生师比2.0，特教教师师资数量贫乏，已成为制约我国特殊教育发展的关键因素。而且我国由于特殊教育政策落实效力较低，各大师范高校在培养特殊师范生的资源投入程度相对较低，在专业能力和课程设置上面不够优化深入，因此，所培养出来的教师往往缺乏所需要的专业知识和技能。[15]因此，在我国特殊教育立法中应该加强对特殊教育师资培养制度的要求，借鉴学习美国双重教师资格认证制度，提高资源教师的专业素养。

（三）鼓励家长参与特殊儿童的个别化教育。不管是意大利还是美国的立法中都强调了家长参与的重要性。家长有权参与特殊儿童的个别化教育计划的制定和评估，在相关法律中保障了家长不仅有参与特殊儿童教育权也具有对学校或政府的监督权。而在我国，家长缺少参与儿童教育活动的主动性，家长之间以及家长和老师之间都缺少沟通交流，这对特殊儿童的社会化或学校融入都是不利的，因此，家长应该与老师或者特殊教育专家进行咨询学习专业知识和康复技能，参与儿童的个别化教育计划，不仅在教育计划上，而且在社会化、康复计划上也可以与专业人士进行交流，观察注意孩子在家庭中主要的异常行为，针对孩子的发展特点，与老师协商制定适该孩子的个别化教育计划，从而发挥家长和家长团体对社会的影响力。

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