2018：开启生态文明建设新时代

李忠 刘峥延

关键词：生态文明建设绿色发展环境保护新时代

2017年，我国的生态文明建设取得丰硕成果，生态环境状况明显好转，环境保护重视程度逐步提高，蓝天保卫战、中央环保督察、塞罕坝等成为网红热词。党的十九大将“增强绿水青山就是金山银山的意识”正式将写入党章，将污染防治作为到2020年决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，将“美丽”纳入国家现代化目标，将生态文明建设提升为中华民族永续发展的“千年大计”。2018年作为贯彻党的十九大精神的开局之年，环保需要进一步发力，推进生态文明建设迈上新的台阶。

一、2017年生态文明建设取得明显成效

（一）生态文明制度不断完善

2017年，一批生态文明建设领域的法律、制度、规划出台和实施，生态文明制度框架日益完善。《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》进入全国人大审议程序，《中华人民共和国水污染防治法》完成修订，《中华人民共和国环境保护税法实施条例（征求意见稿）》出台;《国家环境保护标准“十三五”发展规划》、《“一带一路”生态环境保护合作规划》、《“十三五”环境领域科技创新专项规划》等一批规划编制实施。生态保护红线制度开始实施，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，环境保护部印发《生态保护红线划定技术指南》，京津冀、长江经济带和宁夏等15省（区、市）划定了生态保护红线。排污许可管理制度开始试点，环保部办公厅印发《重点行业排污许可管理试点工作方案》，火电和造纸行业5190家企业、“2+26”城市钢铁和水泥行业排污许可证核发工作基本完成[1]。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》、《生态环境损害赔偿制度改革方案》正式发布，从2018年起领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿制度将正式执行。《建立国家公园体制总体方案》印发，国家公园体制改革试点稳步推进。继2016年实施河长制后，2017年又出台《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。《生活垃圾分类制度实施方案》颁布，垃圾分类在全国推开。

（二）产业体系更加绿色低碳

2017年5月，国家发改委印发《循环发展引领行动》，积极推动发展方式转变，提升发展的质量和效益，引领形成绿色生产方式和生活方式，促进经济绿色转型，企业、产业、园区共同推进绿色循环低碳产业体系的格局初步形成。2017年进一步加大化解过剩产能的力度，16部门联合发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，国务院国资委制定化解产能过剩时间表，钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩矛盾得到缓解，环境质量得到改善，产业结构持续优化升级。2017年，节能环保产业得到快速发展，增速预计将达到18%，PPP模式为环保产业的发展提供了助力。2017年上半年，环保上市公司新签订单635亿元，同比增长32%，其中签订的PPP项目金额为404亿元，占比超过60%，已与2016年全年金额数相当[2]。2017年，能源结构进一步优化。煤炭消费比重下降，各地煤改电、煤改气持续推进，清洁能源消费比重提高[3]。

（三）环境监督执法日益严格

铁腕治理生态环境是2017年年初国务院总理李克强在政府工作报告里提出的要求，贯穿整个2017年，并取得明显成效。中央环保督查不仅实现全覆盖，还建立“回头看”的制度。继2016年二次环保督察后，2017年中央又实施了第三、第四次环保督察，实现31个省（区、市）全覆盖，累计向地方交办群众举报104万件，地方已办结102万件，直接推动解决8万多名群众身边的突出环境问题[4]。环境监管从以监督企业为重点，向监督党委、政府及其有关部门和监督企业的“督政”与“督企”并重转变[1]。环境执法能力不断加强，依据史上最严的新环境保护法，查封扣押、停产限产、按日连续罚款、移送拘留成为遏制环境违法行为的重要手段和有力武器。2017年1—11月，全国适用《环境保护法》配套办法的案件总数35667件，同比增长1024%[5]。因甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题，包括3名副省级干部在内的几十名领导干部被严肃问责，批准逮捕祁连山破坏环境资源犯罪案件8件16人。

（四）生态环境质量明显改善

通过铁腕治理、严格监督执法，通过继续实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，2017年环境质量改善明显。大气环境质量明显提升。2017年1—11月，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年同期下降204%;京津冀、长三角、珠三角PM25平均浓度分别下降382%、317%、256%，其中北京市下降356%、达到58微克/立方米[1]，蓝天保卫战取得阶段性胜利。水环境质量也得到改善。2017年11月份全国主要水系监测数据显示，I—III类水体比例约为8635%，比去年同期上升335个百分點[6]，2017年1—9月份，长江经济带流域Ⅰ—Ⅲ类的水质比例同比提高43个百分点[4]。农村环境综合整治取得积极成效，《全国农村环境综合整治“十三五”规划》颁布实施，一批农村污水处理设施、垃圾分类处置设施加快建设，农村畜禽养殖废弃物的资源化利用得到加强。

（五）生态文明理念沿“一带一路”走向世界

2017年5月14日，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表主旨演讲，提出：践行绿色发展的新理念，倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，加强生态环保合作，建设生态文明，共同实现2030年可持续发展目标。随之，环保部等部委出台了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》，设立了生态环保大数据服务平台和“一带一路”绿色发展国际联盟，为中国企业走出去提供信息支持、政策服务，搭建合作平台。随着绿色“一带一路”的推进，生态文明、绿色发展理念沿着“一带一路”国家传播，中国企业在走出去的同时，将绿色循环低碳的生产方式和消费模式带入到“一带一路”沿线国家，树立了中国绿色发展的新形象。

二、2018年环保发力开启生态文明建设新时代

（一）构建“多元共治”环境治理体系

当前，我国环境治理体系不合理，导致政府、市场、社会的权责边界模糊，削弱了环境治理能力。进入生态文明建设新时代，需要建立起“多元共治”的环境治理体系。

一是进一步强化和落实政府环保责任。通过建立生态环境质量统一监测与考核制度、外部监督和评估制度以及科学高效的技术支撑体系，促进政府更好地履行环保职责。推动中央环保督查精准化、常态化，并纳入法治化、规范化的轨道，开展针对重点地区、重点行业、重点问题的机动式、点穴式专项督察。进一步严格监督考核和责任追究制度，配合“党政同责”、“一岗双责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等制度建设，将环保防治成效永久性纳入地方政府官员考核体系。二是健全企业的环境约束与激励政策。在现有对重点地区、重点行业企业颁发许可证基础上，继续扩大排污许可证颁发范围，逐步实现排污许可证全覆盖，约束企业的排污行为。加快环境污染损害赔偿评估、鉴定制度建设，建立环境司法鉴定机构标准规范，建立企业环境保护信用体系，发挥环境税的调节作用，用经济手段引导企业增强绿色生产意识，变被动减排为主动减排。三是提高环保公众参与和社会监督。通过多种方式，如问卷调查、专家论证会、听证会、信息公开制度等，提升公众环境治理的参与度。完善环境舆情监测引导体系，增强环境信息的透明度，鼓励公众对周围环境问题进行舆论监督和社会监督。

（二）实施区域差异化的环境政策

我国幅员辽阔，面临的环境问题也各有不同，环境政策应当根据不同区域特点差异化和精准化，从而提高环境治理效果。

一是按照主体功能定位实施差别化的环境政策。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，完善相关配套政策体系，依据不同区域主体功能定位和发展方向，制定差异化的生态环境目标、环境准入标准、治理保护措施和考核评价要求，并在此基础上加快完善主体功能区生态补偿制度建设，建立主体功能区生态补偿的横向转移支付制度，引导各级政府和市场主体自觉推进主体功能区建设。二是针对重点区域、重点行业制定差异化环境政策。充分运用环保准入、生态补偿、排污权交易、区域限批、地方污染物排放标准、特别污染物排放限值等手段，通过差别化的环境政策，实现促进产业转型升级和区域协调发展的目标。三是鼓励地方政府制定差异化的环境政策。以即将实施的环境税为契机，鼓励地方根据其不同的社会经济发展阶段、资源环境禀赋、资源环境承载力和产业发展特点，在环境税区间内合理制定具体标准，发挥因地制宜、优化协调的作用，各地区制定有针对性的环境准入负面清单，促使产业发展更加契合各地环境保护要求。

（三）改革生态环境监管体制

根据十九大报告和《生态文明体制改革总体方案》的有关要求，2018年我国生态环境将逐步建立起统一行使职责的体制，为建设美丽中国、推进生态文明建设提供体制保障。

一是开展自然资源资产管理和自然生态监管制度改革。在国家层面设立专门的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”[7]，以彻底解决“九龙治水”和监管执法碎片化问题。二是贯彻落实省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。目前河北、重庆、江苏、山东、湖北、青海、上海、福建等试点省（市）均已完成试点方案制定工作，下一步将推动试点省（市）扎实有序推进试点工作，省级环保部门对辖区环境保护工作实施统一监督管理，尽快出台环保监测监察执法等方面的规范性文件，全面推进环保监测监察执法能力标准化建设，在省级行政区范围内加强跨区域、跨流域环境管理，实施环境监测执法信息共享。三是以国家公园体制建设为切入点，建立统一的自然管理机构，探索生态监管体制改革。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，在国家公园试点中创新管理体制，整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

（四）补农村生态环境治理短板

农村环境是我国环境保护战略的重要组成部分，是实现全面小康社会的重要一环，农村环境治理是目前我国环境治理的短板。十九大报告提出了乡村振兴战略，随着这一战略的实施和推进，2018年农村环境治理将得到全面加强。

一是继续推进农村环境综合整治工作。推进建立健全农村饮用水安全供应与监测体系，开展农村“厕所革命”，逐步改善入厕环境，科学规划布局畜禽养殖业发展，采取有效措施对畜禽粪便、污水进行无害化处理，推进符合当地特点的集中式污水处理厂和小型、分散式污水处理设备建设，确保农村污水处理设施长的效运行和维护，加大农村生活垃圾收集、运输装备设施投入，推广垃圾分类回收。二是鼓励社会资本参与推动农村环境治理。充分发挥市场作用，采取PPP模式、第三方治理、政府购买服务等模式利用社会资本参与农村环境治理，集中连片整体推进农村污水集中处理设施、垃圾收集处置设施的建设，推进畜禽养殖污染防治和废弃物资源化，采取补贴方式吸引市场主体参与，加快农业废弃物（如秸秆）综合利用，构建生态农业循环模式。三是加强重点区域农村能源替代。农村散煤燃烧点多、面广、污染重，是大气污染防治的重要治理对象，在具备条件的农村地区开展集中供热，暂时不具备条件的地区实施散煤替代，以煤改气、煤改电为主要手段，同时按照因地制宜、多元发展原则，积极支持利用可再生能源取暖，如发展生物质成型燃料、利用沼气等生物天然气取暖、开发纤维素乙醇等液体燃料、推广被动式太阳能集热墙等。

（五）引领全球绿色治理体系建设

隨着绿色“一带一路”的推进，我国在全球绿色治理体系建设领域的领导力和话语权将不断增强，成为全球绿色治理体系的重要参与者、贡献者和引领者。

一是切实履行环境国际公约。按照《联合国2030年可持续发展目标》和《巴黎协定》的要求，积极落实各项措施，树立起负责任的大国形象，加强与世界各国、区域和国际组织在环境治理领域的对话交流与务实合作，坚持减缓与适应并重，主动控制碳排放，落实减排承诺。二是以“一带一路”建设为契机，加强环保各领域合作。利用中俄、中哈、中国—东盟、上海合作组织等现有多双边合作机制，在污染物减排、生物多样性、自然资源保护、应对气候变化、抗灾减灾、促进可再生能源发展等领域开展与“一带一路”沿线国家的深层次合作，推动全方位、多渠道的对话交流活动，组织生态环保公益活动，实施绿色丝路使者计划。三是加快我国环保和新能源产业走出去步伐。加大绿色贸易和投资政策制定力度，推动WTO环境产品清单的制定，加强环境产品的自由贸易，发展绿色金融，为符合条件的绿色贸易和投资项目提供资金支持，开展环保和新能源产业技术合作园区及示范基地建设，推动环保和新能源产业走出去。

参考文献：

[1]习近平决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[DB/OL].http：//newsxinhuanetcom/2017-10/27/c_1121867529htm

[2]李干杰全面提升生态文明建设人与自然和谐共生的现代化——在中国环境与发展国际合作委员会2017年年会全体会议暨环境与发展高层论坛上的主旨演讲[DB/OL].http：//huanbaobjxcomcn/news/20171211/866652shtml

[3]李干杰在十九大“践行绿色发展理念，建设美丽中国”记者招待会上的讲话[DB/OL].http：//wwwxinhuanetcom/politics/19cpcnc/zb/zb13/wzslhtm

[4]王轶辰 上半年全国能源消费总体回暖[N]. 中国矿业报，2017—07—25（004）

[5]中国环境报编辑部生态环保攻坚这一年[N].中国环境报，2018—01—02（001）

[6]环保部环保部地表水自动监测周报[DB/OL].http：//wwwzhbgovcn/hjzl/shj/dbszdczb/

[7]艾潇潇，朱勇胜景气依旧，大浪淘金——2017年环保行业年中展望[DB/OL].http：//wwwsohucom/a/156485768_820796

（李忠、劉峥延，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所。）