国外基础设施建设基金发展概览

■ 朱晓龙

一、英国城市发展基金

英国城市发展基金由英国环境部于1982年正式成立，是专门用于城市更新的专项基金，主要目的是为了推动英国城市更新运动，抑制日益严重的内城衰退。尽管20世纪六七十年代英国采取了多项更新措施试图恢复内城的繁华，但到了80年代，内城的衰退现象依然严重，缺乏对投资的吸引力。资金是制约着城市更新发展的重要因素。英国在总结过去城市更新经验和教训的基础上采取了一系列新的更新政策，设立城市发展基金是重要的政策措施之一，其目的是引导投资向内城聚集。

（一）资金来源

英国城市发展基金资金的来源全部由中央财政拨款。它的主要目的是发挥财政资金“四两拨千斤”作用，吸引私人资本参与投资。英国城市内城区域的严重衰退减弱了对私人资本的吸引力。城市发展基金可视为对私人资本的一种补偿，弥补私人资本投资内城与预期获得的投资回报之间的差距，从而调动私人资本投资的积极性。城市发展基金作为公共部门与私人部门之间的媒介，使得两者之间建立起一种合作伙伴关系，共同完成预期的投资计划。

（二）资金投向

城市发展基金资助的工程没有具体的限制，包括了工业、商业、娱乐等各个方面，但更多的强调要支持城市内城区域的基础设施改善工程，这些工程对内城区域投资环境的改善有直接的促进作用。

（三）运作方式

城市发展基金资助采取无偿资助、利润分成和低息贷款三种形式。对部分非盈利性，但对内城确需必要的公共工程，城市发展基金可以进行无偿资助，促其完成。对于具有稳定现金流的，可以盈利的经济性程度较高的工程可以采取利润分成和低息贷款两种方式。利润分成是指基金在更新工程占一定比例的股份，即进行股权投资；低息贷款则是以优惠利率的方式支持更新工程，即进行债权投资。地方政府通过竞投方式获得城市发展基金的资助。基金由环境部管理，由环境部指定的评估小组来确定需要基金资助的工程。为了获得基金的资助，地方政府将拟投资计划提交环境部，由评估小组审议。评估小组会基于投资计划的可行性、私人部门计划投资的数额、工程的适宜性等多方面考虑，综合确定资助对象。这种竞投资助的方式客观上促进了地方政府与潜在私人开发商的合作，选择有价值的更新工程，从而有助于推动城市内城的发展。

二、澳大利亚基础设施产业基金

澳大利亚基础设施产业投资基金是资本市场表现活跃的一种金融产品，在基础设施建设中发挥了重要作用。截至2006年11月，澳大利亚共有22个基础设施产业投资基金在证券交易所上市，其中规模在10亿澳元以上的上市基金有麦格理基础设施基金（Manquarie Infrastructure）、Babcock& Brown基础设施基金（Babcock & Brown Infrastructure）、Spark基础设施基金（Spark Infrastructure）、和SP Aus Net。发展基础设施产业基金能够吸引私人资本，有效改善基础设施状况，降低财政投入压力，使有限的财政收入能够提供更多的社会服务。目前，澳大利亚政府在基础设施建设的支出已经从原来占预算的14%下降到5%左右，基础设施产业基金的出现是其中的重要原因。

（一）资金来源

在2006年末，澳大利亚管理的基金总额达到了224亿澳元。海外未分类这一类资金主要是国外养老金和其他机构投资者，占到了总数的23%，是最主要的资金来源。家庭和个人资金来源紧随其后，比例是20%。排在第三位的是中介机构（Intermediaries），比例是15%。澳大利亚法律强制规定就业人员将收入的9%缴存养老基金，养老基金是澳大利亚资本市场最重要的机构投资者之一，各养老基金机构达到7812家，养老基金是基础设施投资基金的重要资金来源。

表1 澳大利亚私募股权投资基金的资金来源单位：100万澳大利亚元（2006年6月30日）

（二）退出方式

澳大利亚私募股权基金有首次公开发行（IPO）、并购、回购等多种退出方式，其中并购是主要退出渠道，2005年以并购方式退出的基金有33个，约占总数的70%。

表2 澳大利亚各年度私募股权投资基金退出方式统计表

（三）监管框架

澳大利亚基础设施产业投资基金监管是在产业投资基金监管的框架下进行的。澳大利亚的产业投资基金监管是主要由澳大利亚储备银行、审慎监管局和证券及投资管理委员会三个部门负责。

审慎监管局负责对金融机构的审批和监管，以及对银行、保险公司、养老基金等产业投资基金投资者进行监管。审慎监管局主要工作是保护存款人、保单持有人及基金受益人的权益，主要从风险角度对银行、保险及养老金的投资进行监管。基金投资者在满足审慎监管的条件下，对基金的投资将不受比例限制。

证券及投资管理委员会负责基金产品、基金管理人以及基金交易市场的监管。澳大利亚最通行的基金组织形式为管理投资计划（Managed Investment Schemes，MIS），是澳大利亚的单位信托，由澳大利亚证券及投资管理委员会注册，并且基金管理人需要取得证券及投资管理委员会颁发的执照。如果管理投资计划不面向零售投资者发行，且合格的机构投资者少于20人，则可以免除注册手续。

此外，如果管理投资计划需要再上市，则受到澳大利亚证券交易所的监管，交易所对管理投资计划进行一系列的合规性审查。

GIF与EMDEs政府客户合作，支持基础设施项目通过设计吸引大量的社会资本。GIF可由私人部门具体实际执行（采用PPP模式），或者在市场化运作的基础上由公共部门实际执行。无论项目采用何种运作方式，只要项目是将基础设施用于公共服务，在市场化运作的基础上，就极可能实现财务的可行性和可持续性，从而吸引长期私人资本。

三、全球基础设施基金（GIF）

尽管新兴市场和发展中经济体（EMDEs）在过去十年经济增长势头强劲，基础设施状况得到了很大程度的改善，但仍有很多人无法获得优质基础设施提供的可靠且可负担的基本服务。这些基础设施建设需求因公共资金使用存在诸多限制、私人资本投资缺乏畅通渠道而无法得到满足。基础设施的缺乏阻碍了经济社会的进一步发展。解决EMDEs基础设施融资难的问题，需要各国政府、金融机构和私人投资机构加强多边合作，整合各自掌握的资本、技术等资源，吸引更多私人资本参与投资基础设施项目，提高EMDEs的基础设施水平。在此背景下，世界银行为在全球基础设施领域发挥影响力，致力于与主要多边开发银行（MDB）通过中国、日本、澳大利亚、加拿大等捐助国政府合作而共同建立。其中，中国向GIF出资2000万美元。GIF的工作重点是扩大可能动员私人投资的基础设施项目范围。GIF致力于设计、筹备可行且可持续的基础设施项目。这些项目将尽可能的吸引私营部门的长期投资资金。GIF的私营部门咨询合作伙伴拥有约12万亿美元资产，包括了主权财富基金、保险公司、基金管理公司、商业银行、以及养老基金等。

（一）投资领域

GIF可为以下基础设施行业和子行业的项目提供支持：

能源：发电、电力输送或分配、天然气输送或分配。

水和卫生设施：供水、废水和污染处理、灌溉和排水；固体废弃物管理。

交通：机场、港口、铁道、轨道交通、公路。

电信：固定电话、海底电缆。

在这些符合条件的行业中，GIF重点支持与以下两个主题领域相一致的项目：

气候性智能型项目：低碳排放、提高能源效率或碳效率、或能增强气候适应能力的基础设施项目。例如低碳排放发电、能提高能源市场效率的电力或气体输送项目；有巨大潜力降低损耗的电力分配项目；包括地铁、客运铁路和快速公交系统在内的大容量公共交通项目；能解决水资源短缺、安全、洪水管理及其他气候适应能力问题的水生产或供应项目。

贸易促进项目：促进或加强互联互通及贸易的基础设施项目，包括货运铁路网、海港和内河码头、机场和收费公路。

（二）运作模式

GIF支持各国政府将具有融资吸引力、结构合理的基础设施项目投放市场，GIF作为全球性的合作伙伴开放平台，整合和协调多方力量（多边开发银行、政府、私人部门的投融资机构等），帮助单个开发机构开发无法独立完成的复杂项目。GIF基本工作流程如下：

项目定义和创造有利环境：前期工作主要是确定投资的优先顺序，通过“预可行性”分析项目概念；为必要的监管或制度改革提供支持，从而使私人长期资本能够成功参与特定项目的融资结构。

项目筹备和投资的可行性分析：为必要的项目筹备和评估提供支持，使政府具备充分的信息，制定理性的抉择，进而执行交易。支持范围包括技术、投资收益和风险评估、社会和环境影响评估，以及构建公私合作伙伴关系（PPP）。

交易的设计和执行：为制作交易文件和管理竞争性交易流程提供支持，包括风险缓释、信用增强工作的初步设计。

融资：在项目商务流程开始到资金到位期间，为政府提供持续支持，其中包括协调公共部门和私人部门的融资安排、安排或设计风险缓释工具，协助商业融资参与。

GIF项目将分阶段实施，确保每一个阶段的风险、成本、效益都能得到充分考量。这一做法与GIF风险共担偿还模式（资金到位后从中标者收回成本）相结合，意味着GIF为政府客户大幅度降低了项目筹备的“失败风险”。

四、国外城市基础设施建设基金经验分析

（一）基金化是投资城市基础设施建设的重要方式

城市基础设施建设基金在国外有较为成熟的发展经验，有效提高了城市基础设施发展水平。城市基础设施建设基金应是我国政府引导基金的重点发展方向。在我国当前城市基础设施建设领域不充分、不平衡的背景下，发展城市基础设施建设基金具有多重积极意义。基础设施建设基金通过吸引大量社会资本投资基础设施领域，可以有效满足当前巨大的基础设施融资需求，能够为长期资本提供风险、周期等相匹配的稳定收益。此外，基础设施建设基金通过引入专业化的基金管理者，可以克服公共部门管理的官僚主义弊端，提高基础设施管理的效率，降低建设运营成本，能够更加灵活的根据市场需求提供相应的服务。

（二）重视法律法规体系建设，规范基金运行

科学、完善的法律法规体系是规范、指导基础设施建设基金参与社会经济运行的根本保障，对有效发挥社会资本效能、提升基础设施建设和运管效率具有重要意义。澳大利亚在基金的设立、运作和退出等环节都制定了完善的法律法规体系，拥有完善的监管框架，基金监管部门职责明晰。

（三）扩大基金投资人队伍、拓展资金来源

基金投资人的种类、数量是决定基金市场规模和多样性的重要因素。从国外经验看，基础设施建设基金的资金来源广泛，包含了保险、银行、养老金、家庭和个人财富等等。以澳大利亚为例，截至2006年6月30日，在私募股权投资基金资金来源中，银行资金占8.64%，保险资金占6.14%，家庭或个人资金占19.75%、养老金占15.6%。在澳大利亚，政府不会对机构投资者的投资范围进行实质限制。目前，养老基金是各种澳大利亚基础设施基金的重要资金来源。澳大利亚就业人员收入的9%须缴存养老基金。澳大利亚虽然人口不到3000万，但是已经成为全球五大养老金市场之一，为产业基金的发展奠定了坚实的基础。政府对养老基金的投资组合限制较小，但对于养老基金的资质审查很严格（如需要有资质和有经验的基金经理等），同时还有对养老基金实施再保险的机制，这又从另一方面控制了养老基金的风险。

（四）依靠专家管理，提升投资效益

作为产业投资基金在基础设施领域的应用，基础设施建设基金必须发挥基金的投资优势，坚持专家管理、长期持有以及共同投资，才能提高投资效益，降低投资风险。基金管理人在对投资项目进行筛选和评估时，要特别关注所投项目是否具备长期、稳定的现金流，要以长远的眼光来衡量项目的风险与收益。全球基础设施基金的工作重点就是通过专业管理，致力于设计、筹备可行且可持续的基础设施项目。GIF项目将分阶段实施，确保每一个阶段的风险、成本、效益都能得到充分考量。澳大利亚麦格理基础设施的每一支基金都有各自的投资重点，专业化的投资基金使得基金能够最大程度地利用行业经验，选择投资对象，更好地为投资人提供回报。

（五）拓宽基金退出渠道，增强流动性

大多数私募股权投资基金并不是精耕细作的实业家，他们更多关心的是如何获得财务收益。因此，在基金的存续结束之前，需要将投资的项目变现，同时将投资收益分配给基金投资者。成功退出不仅是基金相关各方能够获取投资收益的关键，还影响到基金后续资金的募集。理论上，传统私募股权基金的退出方式都可以应用到基础设建设基金。澳大利亚基础设施基金退出包括了IPO、股权转让、清算、回购等多种方式，特别是澳大利亚的麦格理基金往往还将基金本身的公开上市作为基金的退出方式，为原始投资者提供退出和实现资本利得的机会。因此，拓宽基金投资退出渠道，对于增强吸引基础设施项目的流动性，提升所投项目价值，吸引私人资本具有重要作用。