加拿大遗产河流保护体系分析与启示

周 珊

(上海同济城市规划设计研究院，历史文化名城设计所，上海 200092)

1 概述

我国幅员辽阔，有着为数众多的河流，孕育出灿烂的中华文明。但行政区划的存在直接造成了利益主体的多元，河流上下游的矛盾十分复杂。我国的河流管理体制是统一管理与分级、分部门管理相结合。1996年修改的《中华人民共和国水污染防治法》第10条规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”。它的重大作用就是变过去单纯的行政区域控制为流域、行政区域、产业行业结合管理的模式。2000年发布的《水污染防治法实施细则对这个具体原则作了进一步的细化》：流域水环境功能区划；流域生态用水保证制度；流域统一环境监测。但这只着眼于水的污染一个方面，在水资源的整体利用保护上，还无法起到全局性的作用。

加拿大在遗产河流的保护和管理上经验丰富，它在河流的提名程序和实施详细的遗产河流价值保护的管理计划拥有较多经验。文章全面剖析加拿大的遗产河流保护体系，力求为我国遗产河流保护管理方面有所启示。

2 加拿大遗产河流保护的发展历程

加拿大位于北美洲北半部，国土面积997万km2，位居世界第二。它国土面积的92%为陆地，8%为内陆江湖，水系十分丰富。全国河流纵横，数目众多，其中长达1000km以上的就有16条。加拿大长期坚持发展与环境保护并行的可持续发展战略。1885年在落基山脉建立了第一个国家公园——班芙(Banff)国家公园，仅晚于世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园13年。在此后数10年里，又建立了许多国家公园和数百个大大小小的自然保护区。加拿大的自然保护区系统采用分级管理制，即国家级、省级、地区级和地方级方式，明确责任，层层负责，被公认为世界领先。

在自然环境保护区的管理方面，加拿大也向全世界提供了宝贵经验。一是法律与政策管理，二是在自然保护区的建立过程中在进行鉴别、选择、可行性评价和协议谈判法律程序等方面都达到了相当高的规范化。另外，在管理机制上建立国家公园管理中心，与企业、学术界和非政府机构建立了伙伴关系，资金运转采取营业式资金结构，在监测与评价上进行长期监控，数据库使用地理信息系统分析等综合管理手段。

2.1 加拿大遗产河流系统

加拿大遗产河流系统(Canadian Heritage Rivers System，CHRS)成立于1984年1月，作为公众信托运行，CHRS本身没有立法权力，它是联邦与省(地区)政府的合作性组织，目的是保护具有重要意义的河流的特征及其遗产价值，“对加拿大显著的河流给予国家认可以确保长期管理，保护这些河流的自然、文化和休闲价值，为加拿大当代人及子孙谋福祉”(CHRS，2005)。每个参与加拿大遗产河流董事会的政府都参与该系统的提名和监督。加拿大遗产河流认定流程如图1所示。能进入该系统的每条河流都应在一个或几个方面有突出意义，如人类历史、自然历史、生物多样性价值或是娱乐价值。为了加拿大的人类后代的利益，保护和管理此类遗产资源。

图1 加拿大遗产河流认定流程

该系统认定的遗产河流总长度约为11000km。自1984年该组织成立以来，已经成为全世界发展最快的河流保护组织。1986年指定了第一处加拿大遗产河流——安大略省的法国人河。如今加拿大有36处认定河流和6处提名河流，见表1、2。每年都会有新的河流被增加至该系统(2010年6月的数据)。这意味着CHRS已经着手实施详细的遗产河流价值保护的管理计划。该体系下被指定为受保护最长的河流首推1375km的弗雷泽河(Fraser River)。它于1998年被指定，支撑着产量极为丰富的渔业资源以及面积广阔的水禽繁殖地。急流和峡谷为白水漂流爱好者提供了大量的游玩机会。

2007年9月11日，在温尼伯的加拿大公园局理事会上通过了《十年策略规划》。《规划》自2008年4月1日开始实施，到2018年3月31日结束。它要求建立一个典型的、综合的识别加拿大遗产河流的体系；保护综合的有代表意义的价值和加拿大遗产河流的完整性；使团体以及参与者在加拿大遗产河流项目中最大化的联合起来；建立卓越的河流管理体系。CHRS在2009～2010年间的主要任务是：作为CHRS的主要联邦机构，加拿大公园局提供了科技和资金的支持帮助各行政辖区研究和规划，以便使新的河流加入该系统。它们体现在CHRS的工作板块上，直接作用于特定项目。

策略规划提出的愿景是展望这样一个加拿大遗产河流系统，它能在身份识别、健康、生活质量上评估河流有关的遗产，以此作为加拿大遗产河流管理示范。优先策略是建设广泛的、有代表性的标准体系来认识加拿大遗产河流；保护认定的加拿大遗产河流自然、文化、娱乐整体价值；联合社团和参与者使加拿大遗产河流项目获得最大收益；成立优秀的河流管理队伍。

可见，加拿大任何公民和团体都可以对他们认为有价值的河流向联邦、省或地区政府的成员提出建议。在公众磋商阶段，公众对全省或全地区的河流进行研究，从中挑选出价值相对较高的作为加拿大遗产河流的候选者。有关政府部门要根据河流的自然、文化、游憩价值和公众的支持程度来决定是否要提名某条河流进入遗产河流系统。最后提名政府准备一份提名文件并将其提交给加拿大遗产河流部，该部对此提名文件进行评审，并且向负责加拿大公园局联邦政府部长和相关部门提交河流状况报告。

2.2 加拿大遗产河流数据清单的建立

加拿大遗产河流数据清单相当于专门的加拿大遗产河流资料库，从1987年着手工作，经过不断深化和发展，现已形成比较完整的遗产河流数据库。该数据库对遗产位置与特征，河流地图，周边状况均有详细的交代。

1987～1990年，遗产资源中心进行最初的资料搜集，成为加拿大遗产河流的先例。

2000年，CRCA和遗产工作营开始进行数据清单的建设，并发展为数据库。CHRS在第二版的加拿大遗产河流体系上对人类遗产采用新的联邦主题体系。

2003年，通过CHRS文化体系的发展数据清单已经升级为描述遗产特征的代码。

2004年，大桥(Grand Old Bridges)的遗产与流域研究；完成滑铁卢地区旧桥研究；加拿大遗产河流十年：GRCA(1994～2004)大策略研究。

2006年，老磨坊、博物馆和历史地区及大河流域研究。

2.3 加拿大遗产河流会议

加拿大的遗产河流会议(Canadian River Herit-age Conference)作为国际性会议，每三年举办一次。与会人员通常包括河流管理方面的专家、拥护者、研究人员、“第一民族”的代表、产业发言人、学者、科学家、政府合作者等，这项国际会议提供了分享遗产河流保护、修复、科学和教育方面的经验、理念以及最好的实践的机会。

表1 加拿大的认定河流

注：PP为省级公园；NP为国家公园；PWP为省级野生公园。

表2 加拿大的提名河流

2007年6月10～13日于马尼托巴-温尼伯举办了第五届遗产河流会议，该次会议从旅游、娱乐、保护、社区与河流的关系发掘新视角，将会议分为5个议题，包括“精彩的遗产河流(遗产的利用、保护，有关的艺术现象和节庆活动等)”、“河流保护”、“河流旅游和娱乐”、“社区参与”和“河流管理”。

第六届遗产河流会议主题是“生命的河流”。会议指出，河流是加拿大自然和文化遗产中值得骄傲的部分。它们连结社区，定义了国家的内涵。会议延伸出3个分主题：遗产河流的持续性；推动遗产和娱乐机会；优化生态和社会收益。会议在渥太华的加蒂诺举办，此次会议的专题讨论会包括“工业与河流保护”、“河流管理的新方向”和“渥太华河的综合发展规划”。对加拿大遗产河流基金会(Rivers Canada Foundation)等加拿大遗产河流保护管理方面的实践予以阐述。

2012年9月15～18日，爱德华王子岛的夏洛特城将举办了最新一届加拿大遗产河流会议。会议主题是“河流：建立了国家，哺育了人民”。分主题涵盖：“河口科学：理解河流”；“流域控制与自治——促进管理”；“河流经济”；“岛·河流·地域景观”；“时间长河里的河流文化”等。

3 加拿大遗产河流保护的相关法规

加拿大遗产河流保护直接相关的法规与政策包括：国家历史遗迹政策(National Historic Sites Policy)，历史运河政策(Historic Canals Policy)，文化资源管理策略(Cultural Resource Management Policy)等。

3.1 《历史运河政策》

历史运河政策(Historic Canals Policy)由加拿大公园局(Parks Canada)制定。由于运河的作用已不再仅仅是运输与商业功能，更多的是以自然和文化空间的特征出现在人们的休闲活动中。因此，运河管理权由过去的交通部转向加拿大公园局，更加重视其自然与文化遗产特征，并保持航运功能。历史运河可以是单道水闸，如新斯科舍的圣彼得运河，也可能是一系列互相联系的多个由水闸、分支、自然水系等构成，如安大略的特伦斯为水道。它作为遗产廊道的价值受到相关联邦协议管理。许多历史性运河如魁北克的Chambly运河，已经被宣布具有全民族的历史意义。此外，其他一些历史运河的某些特定要素也被认为具有国家性的历史意义。如安大略里多运河的水闸、大坝和堡垒就是如此例子。在运河管理上，合理使用、协商与合作都是重要的举措，各级政府、组织和个人共同努力提高对历史运河价值的公共认识和理解。该政策的目标是通过提供航运以保护为目的管理文化和自然资源，以及鼓励恰当使用，培养大众对于加拿大历史运河的认识和理解。

3.2 《历史运河规章》

《历史运河规章》(Historic Canals Regulation)是加拿大公园局对历史运河的管理、保存、恰当使用和保护的准则。全文分为七大部分，包括总则、行为与地区的控制、航运、运输、强制措施和处罚措施。它原本是由加拿大运输部制定。其中，对监督人(Superintendent)的职责在于文化资源、自然资源、(工程构筑物)结构、设备和历史运河中的考古物；船只航行安全和历史运河的水闸、水坝、桥梁的安全使用；历史运河的相关人身安全；历史运河的野生动物和产卵；历史运河的历史特征。监督人将使用的权利包括：在以保护文化资源、自然资源、结构、设备和有关物体，保证船只安全、水闸、水坝、桥梁安全、人身安全，或保护野生动物及其产卵的目的下设置标识；在保护以上要求的安全基础上关闭或限制向公众开放历史运河的某些地段，并给与关闭、限制开放或特殊安排的通告。治安机构(Peace Office)的权利即对相关条文的活动的许可。

3.3 保护和管理政策

针对认定河流各自的保护和管理政策如里多运河和特伦斯为水道的《水下与岸线工程与相关行动政策(2007)》，内容包括管理措施、价值评估、面临挑战的分析、旅游开发方面的认识、公众参与、资金运作、多方合作与参与等内容。

4 启示

加拿大遗产河流保护体系涵盖了组织者、政策法规、数据库、短期行动计划和会议活动等内容。其中组织者统领协调，政策法规明确行为规范和惩处措施、数据库落实遗产河流信息、短期行动计划给予短期的工作重点、会议活动则起到了遗产河流保护国际交流和紧扣遗产河流保护发展前沿的作用。加拿大在河流保护协作治理方面的经验值得我们学习和借鉴。

(1)重视政府河流保护协作的法律规范。加拿大的法律法规具体规定了在环境管理方面政府主导部门与协作部门的关系，赋予加拿大公园局对河流保护拥有权威性的协调职能，重视省际环境合作的法律协定、流域资源环境合作开发与治理协议的作用。而我国对涉及遗产河流保护的法律、政策协调缺乏重视，尚未重视从源头上控制河流治理和保护中的冲突。因此，需要通过立法明确环境治理中各主体间的法律关系，确定管理部门的法律地位、机构组成及管理职能，加强主要流域管理政策法规的制定。

(2)合作治理的制度安排。加拿大实行统管与分管相结合的河流保护管理体制，在这种体制下，部门关系明确、机制完善、运行有效。目前尽管我国在遗产河流跨界跨区域环境协作治理中，提出和建立了各种工作制度，但在联席会议制度、联合监测和督察制度、应急处理制度、信息共享制度等方面，应根据不同地方、不同领域的情况有待进一步完善。

(3)建立和完善政府环境治理的协调机构。加拿大重视政府及部门间的协调配合，通过成立专门机构行使协调职能，并且协调机构级别较高。我国尽管也建立了几大流域管理委员会，但没有省、自治区和直辖市的代表作为委员，流域委员会与流域内地方各级环境和水行政主管部门之间没有清晰的关系和协调机制，流域管理机构对地区之间的资源环境矛盾难以协调。因此，可以借鉴加拿大的做法，建立区域性的跨行政区的河流管理机构进行管理，打破河流保护管理中的行政分割。

[1] Parks Canada Guiding Principles and Operational Policies[S].

[2] Historical Canals Policy[S]. Parks Canada Agency.

[3] Historic Canals Regulation[S]. Department of Transport.

[4] World Heritage Convention Information On Heritage Canals[R]. Experts Meeting, 15- 19 September 1994, Cheaffyes Lock[J]. Ontario, Canada.

[5] Canadian Heritage River Policy[S]. Parks Canada.

[6] Canadian Heritage Rivers System Heritage Plan[R]. 2008- 2018.

[7] 李香云. 国外流域管理机构模式[J]. 水利发展研究, 2009(01): 71- 75.

[8] 卢祖国, 陈雪梅. 论我国流域管理碎片化治理之策[J]. 生态经济, 2009(04).