对青海省互助县农村土地流转情况的调查与思考

刘应生

摘 要：新形势下农村土地流转在完善家庭承包经营制度、深化农村改革、推进现代农业发展、促进农村经济发展中发挥了重要作用，取得了初步成效。在加快土地流转进程中也出现了许多面临的问题，需要深入的研究，制定相应的对策和建议。

关键词：农村土地流转；发展情况；做法成效；问题与对策

文章编号：1004-7026（2018）09-0046-02 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A

土地是农业和农村经济发展最基本的生产资料，也是农民群众赖以生存的基础。引导和加快农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转）是当前深化农村改革的主要内容，是发展现代农业的必要条件，是培育发展新型农业经营主体、加快农业适度规模经营的重要举措。进入新时代随着互助县农村土地流转进程不断加速，规模也不断扩大，但在适应互助县新型农业经营主体转型升级、发展现代农业之间还存在着巨大差距，需要深入的研究，拿出切实可行的对策解决发展出现的问题，推动农村土地规范流转。

1 当前互助县农村土地流转发展情况

互助县作为全省的农业大县，下辖8镇11乡294个行政村，农业人口34万，农户8.2万户，耕地面积7.27万hm2。截止目前全县累计流转土地面积1.43万hm2，占承包地面积总数的22.2%。全县共签订规范流转合同3.2万份，涉及面积0.88万hm2。互助县农村土地流转进程逐年加快可以用三个方面来概述：一是趋向规模化。在土地流转中除农民自发流转外趋向种养大户、家庭农牧场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体的流转，主要以出租、入股和土地托管为主要流转为主，加快了互助县土地经营规模化发展，建成了一批具有一定规模的农产品生产基地。全县集中经营达0.16万hm2，涉及大户75户。如塘川镇总寨蔬菜种植基地面积333hm2，威远镇卓扎滩马铃薯种薯繁育基地面积113hm2。二是逐步规范化。县级农经部门加大对土地流转的指导服务工作，通过组建机构、建章立制、规范合同、鼓励引导、提供服务等方式加快了全县农村土地流转规范建设步伐。全县共签订规范流转合同3.2万份，涉及面积0.88万hm2。三是渐趋多样化。通过土地租赁、土地托管、土地入股等方式加速了农村土地向种养大户、家庭农牧场、农民合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体的流转，形式渐趋多样化、丰富化、有序化。如南门峡镇七塔儿村农户将自己的133hm2土地流转给吴统寿的粒粒家庭农场种植小麦、燕麦、油菜、青稞，实行规模化经营，产生规模效应。还有五十林财种植专业合作社以托管方式流转农民土地147hm2进行马铃薯种薯繁育。

全县土地流转的形式主要有转包、转让、出租、互换，还有入股、托管等形式。全县转包、出租面积达1.25万hm2，占土地流转总面积的87.2%；转让面积达253hm2，占土地流转面积的1.8%；3、互换面积达947hm2，占土地流转面积的6.6%；其它流转面积560hm2，占流转面积的4.4%。

2 主要做法

2.1 加强宣传培训，提高思想认识

每年利用二月二交流会、千名干部下乡等机会通过展板、横幅、发放资料、广播电视、群众会等多形式对《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策法规的广泛宣传，营造了浓厚的宣传氛围，提高了农民群众和新型农业经营主体带头人对土地流转的思想认识和政策水平，增强了他们在土地流转中的获得感。

2.2 加强工作领导，强化组织保障

为认真做好农村土地流转工作，县上成立了由主管副县长为组长，农牧、财政、发改、林业、水利、审计、国土等为成员的领导小组，成立了县级农村土地流转服务站与县农经站合署办公，一套人马，各乡镇也成立了农村土地流转服务中心，村级确定土地流转管理员，形成了初步的县乡村三级土地流转服务体系，为土地流转提供了组织保障。

2.3 强化工作措施，规范流转行为

结合农村承包地確权登记工作的开展， 2014年开展了土地流转规范化建设工作，制定了《互助县农村土地规范化流转工作方案》、《交易细则》和各项制度等，规范了土地流转行为。目前建立县级农村土地流转指导服务站1个，乡镇土地流转服务中心19个，安装土地流转信息发布平台（LED电子显示屏）19处，印制《互助县农村土地流转合同》8.2万份，签订规范的土地流转合同书3.2万份。同时互助县已完成18个乡镇264个村7.7万户的确权颁证工作，为他们确了实权，颁了铁证，解决了外出务工农民的后顾之忧。

3 主要成效

通过土地流转，促进了新型农业经营主体的培育和发展，加快了土地适度规模化经营程度和产业化发展，解决了现代农业发展的土地来源问题，提高了土地产值和农民收入，推动了乡村振兴战略的落地实施。如：在川水地区，通过土地流转，既解决了因人多地少、地块小不适宜现代农机具的使用和农作物的规模经营，又加快了农业现代化的进程，更重要的是把农民从土地上解放出来外出务工，增加了农民的劳务收入；在浅山地区，通过土地流转，可以扩大互助县马铃薯、油菜等高原特色农作物的连片规模种植，进而增加规模效益，农户每年可以获得租赁和劳务双收入；在脑山地区，通过土地流转，解决了人地矛盾，有利于国家土地政策的稳定。

4 存在问题

4.1 政策宣传力度不够，农民思想认识有顾虑

互助县土地确权登记颁证工作还没有完成，集体产权制度改革正在试点中，国家惠农力度逐年增加，虽然加强了政策宣传，但流转户特别是举家外出务工农户因条件有限对政策知晓率不高，加之他们的恋土情节，导致对土地流转在思想认识上有偏差，还有思想顾虑，怕享受不到地力保护补贴政策，甚至怕别人抢了自己的土地，宁愿撂荒也不愿流转。再就是工作岗位变动频繁，收入不确定，即使流转了也不愿签订较长的流转合同，流转期限较短，土地纠纷频发，严重影响了土地流转的稳定性。

4.2 地域条件限制，造成土地流转空间不大

互助县地处青藏高原东部偏远地区，以浅脑山地居多，因受地域条件限制造成全县土地流转规模经营有难度，土地流转空间狭小。如在塘川、西山、东山等川浅区土地面积和地块小，土地不平整，加之流转金高，平均在800～1 200元不等，成本高造成新型农业经营主体想集中连片搞规模化经营有所忌惮；台子、南门峡、林川、松多等浅脑山区，地多人少，面积较大，土地较为平整，虽然进行了土地规模化经营，但因地理偏远、气候不好、受天气影响大，农业风险较高，效益不高，造成流转空间狭小，水平不高。

4.3 流转市场尚未建立，机制还不健全，阻碍了土地有序流转

市场是土地流转的桥梁，对促进农村土地有序健康流转具有重要的作用。虽全县建立县乡两级土地流转服务机构，但刚刚起步，加之流转市场尚未搭建，造成流转信息较为闭塞，土地流转依然不顺畅。同时县级农村土地流转风险保证机制和第三方的评估机构尚未搭建，使土地流转价值不易界定，且无统一标准，一旦出现风险都难以承担。

4.4 业务人员不足，务工农民收入不稳定，纠纷处理难度大，使土地流转进程缓慢

乡镇机构改革后，乡镇农经站被撤销，业务由乡镇农村社会经济服务中心承担，虽然部分乡镇设置了农经岗位，但因人员调动频繁、工作繁杂造成乡镇土地流转管理工作无人管，正常业务难以开展。外出务工农民因工作不固定，收入不稳定，没有相应的保障机制，使他们很难决定长期流转土地。同时因土地纠纷频发且处理难度较大，造成农民对土地流转有抵触，宁愿家庭低效益经营，甚至弃荒，也不愿流转出去。

5 对策建议

5.1 强化宣传力度，提高思想认识

利用各类宣传手段和媒介，采取更加有效的形式，广泛宣传土地确权、产权改革、土地流转等方面的政策和法规，让农民群众特别是外出务工人员对土地流转知识、政策有一个更深入的了解和知晓，从而提高认识，转变观念，引导全县农村土地依法、自愿、有偿、规范流转。

5.2 完善保障措施，建立健全运行机制

通过土地确权、集体产权确权等改革，要给流转户特别是外出务工人员建立补贴、医保、养老、保险等各方面的保障制度，解决后顾之忧。一是要尽快建立农村土地流转交易市场和第三方价格评估机制，让土地在市场中能以流转双方都能接受的价格有序交易和流转，且都能获得更好的收益；二要尽快建立土地流转风险保证机制。如探索向转出方收取土地风险保证金，向流出方提取信用保证金的双向土地流转风险保证的方式防止流转风险。或是县级财政部门拿出土地流转风险保证金的方式分担流转风险。

5.3 配套扶持政策，引导土地规模化流转

从土地、资金、保险、人才、市场、项目等各方面出台各项配套政策，加大扶持力度，通过政策引导，鼓励农村土地向新型经营主体流转，积极引导土地规模化流转，产生规模效应。

5.4 加强日常管理，化解矛盾纠纷

要加强县乡两级土地流转业务部门的指导服务和日常管理，采取印制统一的流转合同或指导签订规范的流转协议等措施，推动土地流转工作规范化建设。并以土地糾纷调解仲裁工作为抓手，强化调处措施，办结各类因土地流转引发的纠纷案件，确保农村社会和谐稳定。

参考文献：

[1]侯永学，青海省农村土地经营权流转存在的问题与对策[C].青海省农牧区经营管理论文集，2016年10月第1版，27-33.

[2]王海春，青海省农村土地经营权流转现状及对策建议[C].青海省农牧区经营管理论文集，2016年10月第1版，38-44.