优化农业科研单位部门预算执行力的思考

摘要 基于农业科研单位预算执行中存在的预算支出随意性强、预算执行脱节等现状，分析了农业科研单位预算执行力的阻滞因素，主要是预算管理组织松散、预算基础数据不扎实、资源调配能力不足、预算分析与考核制度缺失。从建设领导小组、培养人才队伍、完善内部控制、强化会计监督4个方面提出了优化农业科研事业单位预算执行力的对策。

关键词 农业科研；部门预算；预算执行

中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0141-03

Abstract Based on the current situation of budgetary expenditures in the implementation of budgets of agricultural research units， such as randomness of budget expenditures and disconnection of budget execution，the factors that hinder the budget execution of agricultural research units were analyzed， mainly due to the loose budget management organization， the lack of solid budget data， insufficient resource allocation capacity， and lack of budget analysis and assessment system.From the aspects of building a leading group， cultivating a talent team， improving internal control， and strengthening accounting supervision， the countermeasures for optimizing the budget execution ability of agricultural scientific research institutions were put forward.

Key words Agricultural research；Departmental budget；Budget execution

部門预算是政府财政预算的重要组成部分，直接影响财政资金的统筹与调度[1-2]。预算执行情况是评判部门预算管理水平和财政资金使用效益的关键指标，包括预算编制是否科学合理、申报审批程序是否公开有序、收支行为是否真实完整、支付进度与预算执行进度是否相适应等多个环节[3-4]。农业科研单位预算执行中存在部分待解决的问题，笔者对影响预算执行的阻滞因素提出了解决对策。

1 农业科研单位加强预算执行的必要性

1.1 加强预算执行的宏观需求 近年来，国家将对省级预算执行和其他财政收支情况的审计作为审计部门每年计划内的重点任务之一，其审计结论得到地方政府和人大等相关部门的高度重视。财政部每年在全国人民代表大会常务委员会会议上将全国预算执行情况向全国人大常委会进行汇报，并以此为基础对下年度的财政政策进行调整，提高政策的前瞻性、灵活性及有效性。预算执行情况的好坏，关系到党中央、国务院重大政策在贯彻落实时是否得到有力地保障。预算执行的审计报告是现行财政政策能否聚力增效的数据支撑，也是政府对财政资金进行科学调度和合理决策的依据[5-6]。

1.2 加强部门预算执行的现实需求 预算执行是强化部门预算约束力的重要手段，能够帮助完善预算编制体系，对部门预算资金的安排与使用情况进行有效监督。在用好增量资金的同时，对存量资金的盘活使用，体现出农业科研单位对现有资源的挖掘利用，如何让沉淀资金发挥更多经济效益也是农业科研单位急需解决的问题。为解决这一关键问题，加强预算执行管理，加快预算执行率成为农业科研单位提高财政资金支出绩效的关键[7-8]。

2 农业科研单位预算执行现状

农业科研单位资金来源以财政资金为主，除人员经费外主要是带有特定研究目的的项目研发经费。根据农业科研的现实情况，除预算内投资项目资金规模较大外，多数科研项目资金规模较小，执行期较长。测试、试验、劳务等支出并非全年等量分布，支出需求与研究目标的生长周期密切相关。按照时间进度衡量项目执行进度的方式，不可生搬硬套地实施。目前，因按照时间进度考核预算执行进度的方式比较方便量化，普遍成为财政部门考核单位部门预算执行的指标。

2.1 预算支出随意性强 主要体现在执行均衡性差和支出科目变动两方面，分别选取不同人员规模的农业科研单位6家，按照其执行进度平均水平进行分析。

一是由于经费下达和任务下达时间上不匹配，常常存在项目经费已下达至预算执行单位，项目任务书却迟迟不见批复的情况，经费下达的前期常处于无课题预算对照执行的现象。从不同类型项目指标执行进度对比（图1）可看出，普通项目指标6月执行进度达到40%，10月执行进度还不足50%，6—10月正是农业科研的关键时期，执行进度缓慢与新增科研项目无项目预算对照执行有很大关系。

二是财政部门往往以时间进度为标准对预算单位的执行进度进行考核，在考核重点月份来临前，存在突击花钱现象。从图2可看出，全年各月份间支出进度不均衡。从6月、10月、12月执行进度对比来看，四季度执行进度增长较快，存在部分科目突击花钱情况；不同科目间支出进度不均衡，截至12月底，战略规划与实施科目支出进度为0，科技重大专项、科技转化与推广服务、农产品质量安全、自然科学基金4科目支出进度尚不足40%，其他各项支出已达到70%以上，其中9个科目支出进度达到100%。在特定月份执行进度比较中，不同功能科上目落差不同，最大落差在80%以上，各功能科目间明显存在支出不均衡现象。个别科目执行进度呈现双向变动，主要是当年追加项目预算和调减存量资金造成的。

2.2 预算执行脱节 预算的执行经常涉及多部门配合，协调理顺工作关系，才能把预算执行工作做好。从图1可以看出，基本支出执行进度基本与时间进度匹配；而政府采购项目预算的执行，因其程序繁琐，牵涉部门较多，在前期和中期执行进度较普通项目要缓慢许多。从事政府采购的人员一般为科研人员兼任，存在对政策理解不到位、对采购流程不熟悉的现象，导致执行效果大打折扣。采购流程过长，降低了设备使用效率，如：农业科研工作中有些急需购置的设备，购置的滞后使设备的使用只能延续到作物下一生长期，造成闲置浪费。

3 农业科研单位预算执行力的阻滞因素

3.1 预算管理组织松散 预算管理涉及预算单位的各职能部门和业务部门，非单独一个部门可全力承担。在实际操作中，预算编制多是以單位财务部门的个别人员为主，其他部门人员参与度不高。尤其是农业科研单位的项目预算，专业性强、影响因素多，财务人员无法按照常规项目管理的经验进行编制，调度其他部门人员参与的能力又不足。缺乏一个由单位主要领导牵头能够进行整体协调的预算管理组织，对预算管理参与部门与人员进行明确分工，保障预算顺利编制并执行。随着部门预算各项改革的推进，使得预算管理的流程日趋细化，内部机构职责分工、运行机制没有适时根据财政体制改革、预算收支规模扩大等因素的变化加以调整，内部管理职能存在交叉、错位，甚至是空位的问题。

3.2 预算基础数据不扎实 预算执行是预算单位各部门通过践行自身职能，实现单位整体预算目标的过程。预算编制不仅是资金申请的过程，也是对单位下一年度目标任务的梳理过程，更需要对预算数据的科学性、合理性加以论证。由于在预算编制时，受预算编制时间不足、编制人员能力不足、缺乏全局意识等因素限制，预算基础数据存在前瞻性不够、未考虑市场实际变化等情况，在执行时难以依照预算数据实施。单位发展规划的编制的不完善，让承担部门预算编制责任的财务部门无法在科学判断各项收支的基础上对事关单位事业发展的重大项目在资金安排上加以侧重，不能实现跨年度的预算平衡。

3.3 资源调配能力不足 国家实行国库集中支付制度，对财政部门而言能够将分散的资金进行有效整合，对财政资金的收支进行动态监管，但在一定程度上也弱化了一级预算单位的调配能力，预算执行按部就班缺乏灵活性。尤其是农业科研单位的项目预算，受季节、气候和区域政策的影响较大，需结合实际情况加以调整，更要考虑单位整体学科规划与发展特色。预算项目归类随意，预算单位难以对项目进行可行性论证并加以对比，无法对项目实施的轻重缓急加以排列次序，在编制部门预算时有所侧重。且各类项目支出管理原则不一，执行期限不同，在进行考评时也无法建立统一的评价体系。以此获得的分析数据无法体现出单位资金投向及获得的成效，无法为单位事业发展决策提供参考。

3.4 预算分析与考核制度缺失 会计基础核算水平的高低，是评价科研单位财务管理工作的重要标准，也是开展预算分析的基础。会计人员水平的参差不齐，会造成会计信息质量低下，引起会计信息失真，分析数据失实。现阶段，财税改革不断推进的大形势下，缺乏竞争意识和创新精神的事业单位会计人员，很难满足快速适应、有效监督的要求，提供详细的预算分析数据，为预算决策提供参考。另外，内部控制意识淡薄，内控制度的不健全会导致信息沟通和衔接的不到位，致使单位内部管理效力大打折扣。预算单位对预算考核的制度建设跟不上国家部门预算改革的步伐，在预算执行中出现的问题就很容易被忽略，更谈不上对预算绩效目标完成情况的考核了。单位内部缺乏有效地监督措施及量化考核方法，对于部门预算完成度好的预算单位或项目没有相应激励机制，对于完成度不好的预算单位或项目也没有责任追究的约束制度，工作人员缺乏积极性。预算单位考核工作的基础薄弱，没有一个统一与分类相结合的考核方法，对于关联性不大的各类项目的考核缺乏延续性和可比性。考核方法上更多以定性考核为主，缺乏科学的测评分析与可靠的数据支持。

4 优化农业科研事业单位预算执行力的对策

4.1 建立预算管理领导小组 通过建立预算管理领导小组，做好预算信息的协调沟通，保障单位间、部门间的积极合作，将预算执行渗透到日常工作中。对预算执行情况加以分析评价，避免单位内部出现推诿扯皮，厘清责任归属，形成“预算—执行—检查—完善”的长效机制，将年度预算目标加以分解，既能掌握实际执行中难以解决的瓶颈，针对性地加以推进解决，也可避免出现无预算或超预算执行的情况。树立部门依法理财的的理念，将部门预算的编制及批复的流程、方式、内容等全部纳入制度化管理。成立预算管理委员会，厘清各部门的职能范围、权责关系是调节一二级预算单位间、不同学科间、不同二级预算单位利益的前提，只有这样才能实现院所的和谐发展，统筹当前和长远利益。维护部门预算的严肃性和权威性，明确一二级预算单位的事权与支出责任，使各处室、各二级预算单位各司其职、各负其责。科学合理地将有限的资源进行合理配置，提高财政资金的使用效益，把有限的财政资金分配好、管理好、使用好。

4.2 强化预算管理人才队伍培养

4.2.1 强化责任意识，全员参与预算管理。一是单位主要负责人作为预算单位的第一责任人，他的重视与支持是推动财务管理的重要动力。二是会计人员作为会计监督的主体，要明确职责，监督到位。三是普通职工要强化责任意识，明确预算执行中应承担的责任。形成良好财务环境，在预算单位内部建立一个能够各负其责，又能相互监督的预算管理机制来严格预算执行，达到提升财政资金使用效益，强化部门预算刚性约束的效果。

4.2.2 提高科研管理中财务人员参与度。建议制定符合科研规律的经费管理考核办法，要求财务人员要加强对科研管理、基建管理过程的研究学习，结合科研具有的不可预见、季节性、区域性、连续性等特点，加强科研经费管理和考核。把握管理的基本要素，将会计监督关口前移，在服务科研管理的过程中实现财务管理与监督。财务人员直接参与科研，做好科研财务助理，提高科研产出率，促进资金效益的充分发挥。

4.2.3 转变工作职能，重视人才队伍建设。根据单位中长期人才发展规划，将财会队伍建设列入人才培养任务中，制定财会人员分类培养计划，重点培养一批善管理、懂核算、明科研的复合型预算管理人才。重点提升预算管理人才钻研业务的能力、协调沟通的能力和职业判断能力。尤其加强政府采购执行队伍建设，通过成立政府采购管理的专门机构，协调各二级预算单位开展采购事宜，推进采购预算的执行，对政府采购预算的编制与执行进行指导。通过加大培训力度，帮助采购执行者熟练掌握政府采购业务知识。通过加大政策宣传，增强单位领导及科研人员不能无预算、超预算采购的法律意识，营造科研单位政府采购的良好氛围。

4.2.4 加强财经纪律和业务流程培训。除定期组织财务和相关岗位经办人员学习涉及预算管理的财经法律和财政政策外，对财政业务流程的培训也是必不可少的。如：因部门预算需经法定程序批复后方可下达，有许多紧急性工作任务，在预算下达出现迟滞的情况下，项目工作已经启动并从实有资金账户开支了必要的费用。国家虽然严控向实有资金账户划转资金，但是经财政部门审核批准的归垫资金在可转拨范围内。如若了解并熟悉归垫资金的界定原则和相关程序，则能够避免国库指标沉淀而被收回的损失。

4.3 结合内部控制完善监督机制 内部控制规范的实施对部门预算执行和财务制度体系的建设提出了新的要求，需进一步加以完善并严格执行。保障单位宏观运行和预算执行事项均有据可依、有章可循。找准监督关键点，加强财务信息化建设，将会计信息与预算执行进行链接，通过会计信息传递、预算信息比对和单位财务状况反馈，及时发现预算执行过程存在的问题，并加以改进。

4.4 优化会计信息系统，强化会计监督 为了提升数据质量与工作效率，需优化会计信息系统，加強信息化建设。以科研单位预算管理需求为根本，将现有的财务信息加以整合利用，构建一个具备账务处理、分类查询、监督控制和分析汇总功能的财务信息平台。发挥信息化系统快捷方便、准确及时的特点，实现会计信息的共享和高效利用，使财务人员将更多的精力放到提升预算管理水平上来。

通过优化会计信息化系统，建立财务信息共享平台，实现科研与财务的信息交流通畅，将会计监督的关口前置，实现预算控制、会计核算、资金支付的数据联通，促进会计人员向管理会计转型，促进会计监督提质增效。同时，也能够实现部门财务的一体化，实现一级、二级预算单位之间财务业务系统的互联互通，使财务信息上传下达高效科学，实现对财务预决算、会计核算等业务的全面监督。

参考文献

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