成都构建高质量开放型经济体系的战略思考

杜国臣 杜磊

当前世界经济格局正面临深刻变化，新旧规则体系交替，不同利益诉求交锋，国家竞争合作复杂交错，产业技术革命呼之欲出，而在历经40年改革开放的快速巨变之后，中国已然步入寻求高质量发展的新时代。面对世界百年未有之大变局，中国经济发展的内外部变化要求成都以更加开放的姿态参与到世界经济格局的调整之中，通过更高质量的开放，推动体制机制变革，引领产业转型发展，在世界经济新格局和中国发展新时代中，尽快形成对外开放新优势，再造“开放红利期”。加快构建面向全球的高质量开放型经济体系，正是成都在新的历史起点上，把握时代变革机遇的重要战略选择。

什么是开放型经济？

改革开放以来的一段时期，大力发展外向型经济是我国融入全球产业分工体系，实现外汇积累，促进就业以及带动经济增长的一条重要路径。外向型经济是一种建立在以国际市场需求为导向，以出口增长作为经济发展的主要动力，以部分比较优势的区域或产业领域为主导的经济发展形态。外向型经济在中国、日本、韩国等东亚国家的经济发展过程中发挥了十分重要的作用，但同时存在着对国内市场过度保护，内外产业相互割裂，规则体系缺乏对接，经济外向依赖度过大，内生增长动力不足等问题。

传统上，基于要素禀赋的比较优势理论，认为国家之间在生产要素上的比较优势决定了生产形态和分工。对于处于初期工业化的国家而言，基于比较优势的政策思维，往往通过较低的利率、汇率、工资等政策，为出口提供优惠支持，从而帮助本国企业降低成本，提升产品国际竞争力。

然而贸易盈余或贸易平衡并不代表一个国家有竞争力，单纯的依靠低要素成本，如果没有真正的核心竞争力作为支撑，即使长期保持贸易顺差也不会形成经济的可持续繁荣。中国作为世界贸易大国，同时也是全球价值链的重要参与者，但从总体上看，我国仍处于价值链的低端，竞争力仍然不强。

不同于“外向型经济”，开放型经济是基于“开放系统观”的经济发展模式，强调特定区域制度环境、要素流动、产业体系等各个方面与外部经济环境之间的融合程度、协调程度和互动程度，就其基本特征而言，开放型经济不是单向开放，而是双向开放；不是局部开放，而是体系开放；不是被动开放，而是主动开放，经济体系对外部环境变化的应对更具有主动性。

在具体的政策实践中，我们大力推动开放型经济，不仅要推动出口，而且要加强进口，强调进出口的平衡；不仅要大力吸引外资，同时要科学布局对外投资，强调内外投资的联动；不再单纯依靠优惠政策，同时要加强国内与国际的规则对接，强调改革与开放的联动。

开放型经济的发展水平是一个地区市场经济体系完善程度的综合表现，构成了现代化经济体系的重要组成部分。

为什么要发展开放型经济？

纵观40年的开放历程，在空间结构上，我国采取了从特区开放，沿海开放、沿边开放以及内陆开放的梯次开放路径，在形成以东部沿海为重心的外向型经济格局的同时，客观上加剧了区域开放水平的差异；在产业结构上，根据要素禀赋，采取了分阶段分领域的渐进开放模式，在充分发挥产业比较优势的同时，国内国际市场和资源相对割裂，客观上造成了部分产业在全球价值链上的低端锁定；在开放规则上，我国更多依靠给予大量优惠政策，但是一系列的政策法规、标准程序等与国际规则的对接不足，国际化的营商环境有待进一步优化。

随着国内外发展条件的变化，我国传统的外向型经济发展模式逐渐显现出了其局限性和不足，以高质量发展为目标，加快构建开放型经济体系已经成为新形势下实现区域经济开放发展的重要课题。

首先，发展开放型经济是应对世界大变局的战略选择。进入新世纪以来，新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，成为不可逆转的时代潮流，而原有经济治理体系的深层次、结构性问题随着全球经济格局的变化逐步显现，贸易保护主义、孤立主义等逆全球化、反全球化思潮不断抬头，多边主义和自由贸易体制受到冲击，世界经济增长的不确定性显著增加。

根据世界贸易组织预计，由于美国挑起的全球性经贸摩擦，全球贸易的增长速度将继续放缓，同时全球经济治理体系也正面临着重大调整，围绕WTO改革、技术转移、市场导向、国有企业等国际经贸规则标准的争论也更加激烈。这些变化实际上正是既有全球经济治理体系与现实经济利益诉求变化之间错配的必然结果。

面对全球经济治理体系的大变革，我们加快推进开放型经济发展，目的正是在于通过不断优化完善开放规则体系，大幅度放宽市场准入、主动扩大进口等开放措施，进一步增强对全球经济体系的参与度、影响力和主导性，进一步争取全球经济治理制度性权力，不断形成参与国际竞争合作的新优势。

其次，发展开放型经济是改革开放四十年经验的总结。历史经验表明，正确认识和把握世界发展大势，以开放促改革、促发展、促创新，是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝。

二战之后，全球基本经历了三次大的国际产业转移，借助第一次产业转移，德、日两国实现了再度崛起，迅速跻身发达国家行列，第二次产业转移，亚洲四小龙实现了经济起飞，而我国的改革开放正是抓住了第三次产业转移的历史契机，通过不断扩大开放，主动融入全球产业分工体系，充分发挥自身比较优势，实現了经济的飞跃。在这一过程中，中国通过大力吸引外资，不断扩大市场开放，倒逼国内竞争，我国企业驾驭两个市场、整合两种资源的能力不断提升，中国一跃成为“世界工厂”。

通过不断对接国际规则，营商环境不断优化，国际化、法治化、便利化程度不断提升，在加入WTO之后的15年中，中国建立起了符合世贸规则和入世承诺的国内涉外经贸法律体制，进行了历史上最大的法律法规的清理工作，涉及2300多部法律法规和部门规章，19万件地方性法规规章。

第三，发展开放型经济是实现高质量发展的必由之路。习近平总书记指出，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行。

在改革开放之初，较低的劳动力、土地等低端要素成本成为支撑中国国际竞争比较优势的重要因素，然而随着东南亚等新兴经济体的发展以及发达国家产业形态的变化，低端要素供给的边际效益日益降低，中国要实现经济转型升级和发展动能的转换，必须不断提升技术、专利、人才、信息等高端要素的供给能力，同时及时提升劳动力、原材料、资源能源、过剩产能的利用配置效率，才能够实现对高质量发展的有效支撑。

高质量开放型经济应当“高”在哪里？

营商环境标准要高。营商环境是制约经济活力，进而影响经济实力的基本因素，也是国家和区域治理体系和治理能力的重要体现。

在世界银行《2019营商环境报告》评估中，中国由去年的78位上升至今年的46位，首次进入前50，同时也位列今年营商环境改善排名前十的经济体之一，这也成为世界银行营商环境报告发布以来中国最好名次。但是，世行对中国的评估，主要是以北京和上海为样本，一方面从绝对水平上，目前的营商环境水平与我们世界第一大贸易国、第一大吸引外资国的地位以及未来高质量发展要求仍然存在差距；另一方面，中国开放型经济发展的不平衡性，从分布上忽略了地域之间的较大差异，开放型经济发展相适应的体制机制仍不完善，政策措施手段与东部沿海地区存在差异，制度创新的意识仍然需要强化，除了交通、物流等显性的交易成本，隐性的制度性交易成本也仍然有较大的降低空间。

历史经验表明，制度环境是决定长期经济绩效的根本因素，我们要引入外资研发中心，就要有强有力的知识产权保护；我们要建设贸易强国，就必须有便捷高效的通关服务；我们要打造金融中心，就必须有安全高效的金融监管制度。成都发展高质量开放型经济，离不开完善的市场机制、有效的产权保护、高效率的政府服务和公平正义的法制环境。而要形成高质量的营商环境，就需要我们进一步触及体制机制层面的瓶颈和障碍，依靠改革形成“制度红利”，形成成都集聚国内外高端要素的重要基础条件。

产业合作水平要高。当前，全球科技革命和产业革命正在孕育之中，新一轮产业革命将在很大程度上改变原有的产业分工和产业组织方式，进而引发全球产业格局的重大调整。在信息化和网络化的推动下，传统制造业和服务业的结合将更加紧密，生产性服务业将成为制造业的主要业态，制造业服务化成为主要趋势。

同时，就业结构也将发生深刻变化，数字化制造将大幅削减制造环节的劳动力需求，而劳动密集和规模经济的优势将受到极大挑战，全球产业分工将出现重大调整。在未来一个时期，随着贸易保护主义的抬头，世界贸易不确定性增强，部分新兴经济体工业化水平不断提升，“两端挤压”造成以加工贸易为主导的开放型经济形态将日益受到挑战。以信息化为纽带，产业组织将进一步突破产业布局的空间局限，地理和区位构成的传统优势将随着产业形态的改变而进一步的削弱，交易成本将进一步降低，区域经济的开放度和灵活度将进一步增强，产业集聚将从地理集聚向网络集聚发展。

建立在低要素成本基础上的产业发展路径将面临更大压力，对产业的粘性也越来越低，国际代工巨头、跨国公司在产业链的产能配置上实际拥有更大的话语权和灵活性，也更容易受到世界经济形势的影响。

成都如何构建高质量开放型经济体系？

成都发展高质量开放型经济，绝不是延续东部地区产业发展的路径，而是要顺应国际产业发展新趋势，注重开放的体系优势培育。开放的收益并不一定体现在贸易规模的大小，而是产业整体竞争力的强弱。未来，应着重在先进装备制造、数字经济、高端服务业等未来产业核心领域谋篇布局，探索产业发展的新技术、新业态、新模式，从环境、要素、配套、政策等多维度进一步提升产业的集聚度和粘合力，推动传统生产型制造业向服务型制造业转变，增强高端服务业对制造业的支撑作用，从而实现产业发展新旧动能转换，形成产业内生增长动力。

平台载体能级要高。高质量开放型经济体系，需要高能级的开放平台支撑。长期以来，受到地理环境、产业基础和发展阶段的制约，内陆以及中西部地区在产业集聚、交通布局、配套服务、信息网络上都与部分东部沿海地区存在一定差距，这些差距正是造成地区间开放型经济发展水平差异的重要因素。构建高能级的开放平台是补足开放短板弱项的重要抓手，也是形成开放制高点的重要阵地。

一是要以打造“一带一路”枢纽门户为目标，充分发挥成都国家中心城市的战略作用，重点发展向东向南两条贸易走廊，打造联通“欧亚大陆桥”的合作枢纽，依托成都空铁枢纽，推进跨境铁路、公路、海路线路的协调对接，注意运用市场化手段加强境外物流体系布局，兼并重组战略性港口、园区等物流资源，形成贸易枢纽通道的综合优势。

二是进一步完善口岸功能，提升口岸能级，进一步提升通关效率和服务水平。进一步做优做强海关综合保税区等海关特殊监管区功能，围绕融资租赁、境内外维修再制造、跨境电商等深化研究利用拓展保税功能，促进新兴贸易方式和产业形态发展。

三是要注重开放平台功能的提升。要积极研究探索内陆自由贸易港建设，进一步整合区域乃至全球范围内的贸易、物流、结算功能，形成具有国际集中采购中心、销售中心、供应链管理中心、国际运输中心、结算中心的功能性总部。在实现物流集聚的基础上，加快打造“生产+贸易+金融+物流”模式，构建产业链、供应链、服务链融合发展、辐射一带一路、面向全球的供应链体系。

创新要素集聚要高。技术创新、技术革命向来都是全球性和开放性的，再发达的科技强国，也要融入全球技术发展生态体系。习近平总书记指出，在全球化、信息化、网络化深入发展的条件下，创新要素更具有开放性、流动性，不能关起门来搞创新。在新技术革命的背景下，只有进一步强调开放在创新中的作用，实施开放创新战略加快融入全球信息交流和知识传播网络，才有可能实现赶超发展，打造高质量开放型经济体系离不开全球创新要素资源的支撑。

成都必须坚持自主创新与开放创新的双轮发展模式，继续发挥西部对外开放窗口的优势，大力吸引全球各行业顶尖技术跨国公司赴蓉开展投资生产和技术研发，支持本土企业通过与跨国公司、国际研究机构开展技术合作，加速外部主体技术溢出；鼓励本土企业直接收购和引进海外先进技术，加强对国际技术资源整合。重点打造一批集技术支持、市场辅助、融资服务为一体的，面向全球创新创业主体的国际创业创新孵化器；加快研究包括人才工作许可、人才綠卡、技术移民等国际人才制度创新，实现创新要素的全方位整合。

长期以来，众多发展中国家在实现技术追赶和经济转型升级的道路上，进行了艰苦的探索和尝试，但是能真正实现突破，实现成功转型的国家却少之又少。中国过去四十年的发展经验证明，尽管会经历风浪危险，发展中国家要获得发展，就必须敢于到世界市场的汪洋大海中去游泳。

步入发展的新时代，习近平总书记明确要求四川“推动内陆和沿海沿边沿江协同开放，打造立体全面开放格局”，四川省委十一届三次全会提出构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局和“四向拓展、全域开放”立体开放新态势，为成都高质量发展和扩大开放提供了历史性机遇。面向全球构建高质量开放型经济体系，正是成都践行新发展理念，贯彻高质量发展主线，谋篇布局新时代开放战略的重要抓手，成都的开放发展也必将书写中国全方位开放新格局崭新篇章。