战略引领政府主导开放促进市场激活

徐建刚

改革开放四十年，是上海历史上发展最快的时期，城市功能逐步实现从我国最大的工商城市向多功能中心城市的转变，经济体制从最为典型的计划经济体制到初步形成社会主义市场经济体制，经济社会、城市建设、社会结构、人民生活等各方面发生了深刻的变化，从中国改革开放的“后卫”到“前锋”的转变，取得了巨大的成就。

一、战略引领：从远到近目标设定

改革开放以来，上海经国务院批准，相继通过了三个城市发展总体规划，这三个城市发展总体规划，相互衔接、层层推进，对上海不同发展阶段的城市功能和发展目标作了明确定位。围绕中央要求的深化，上海相继开展了三次全市性的战略大讨论，形成一系列具有宏观性、战略性和政策性的经济、社会、城市发展战略，明确了上海未来发展的目标，也明确了分步骤实现的阶段目标和路线图。

1980年，以上海工业领域开展的大调查为序幕，全市开展了“上

海向何处去”大讨论，在此基础上，1984年9月，中央上海经济发展调研组在上海召开了“上海经济发展战略战役研讨会”，研究改造振兴上海的经济发展战略、战役和政策，来自全国各地的专家近百人参加了会议。研讨会经过充分的研讨，形成了许多重要的共识，起草了上海上报国务院的《上海经济发展战略汇报提纲》，1985年2月，国务院批复同意，明确上海经济发展指导思想、战略方针任务、经济体制改革和若干政策，提出上海要争取在20世纪末把上海建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市。1986年，国务院批复同意《上海城市发展总体规划》，要求上海发挥在全国“重要基地”和“开路先锋”的作用，把上海建设成为太平洋西岸最大的经贸中心之一。多功能中心城市的战略定位，使上海从单一工业城市成为上海城市转型的重要开端，也成为上海大力发展第三产业、开始进行产业结构调整的重要依据。

1990年4月，中央作出了开发开放浦东的战略决策；1992年党的十四大作出上海“以浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心，带动长江三角洲和长江流域地域的新飞跃”的战略新定位。围绕中央的要求，上海相继开展了新一轮发展战略的研讨，形成了《跨世纪的工程——上海经济、社会与城市发展规划研究》和《迈向21世纪的上海——上海发展战略研究》等重要成果。提出了上海用20年的时间，分三步走，把上海建设成国际经济中心城市和浦东建设成外向型、多功能、现代化新城区的目标，对上海实现多功能中心城市的内容和路径，进行了进一步细化，明确了上海“三二一”产业发展方针，对上海的城市转型和发展起到了决定性的作用。2001年国务院批复同意上海新一轮城市总体规划，提出到2020年，把上海初步建设成为国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。“一个龙头、四个中心”建设成为上海的发展目标。

党的十八大后，上海进一步开展“面向未来30年的上海”战略规划研究，在中央于上海设立自由贸易区、建设科创中心的重大决策指引下，上海明确了以“创新驱动发展、经济转型升级”的发展主线，把建设全球卓越城市作为未来发展目标。2017年，国务院批复《上海城市总体规划（2017—2035）》。

上海的三次重要战略规划，都在上海发展的重要阶段和关键时期，对城市的转型和发展起到了重要的引领作用。上海改革开放40年的发展进程与战略规划基本一致，其战略定位，从国际区域经贸中心之一到国际经济中心城市，再到世界级城市群核心城市和全球卓越城市，逐步提升；其实现途径，从技术改造到产业结构调整、中心城市功能再造，再到提升城市能级和核心竞争力，线路清晰，是上海发展的重要引领。

二、政府主导：自上而下推动改革

1992年党的十四大确立我国建立社会主义市场经济体制的目标后，在上海经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制的转型过程中，基本体现了一种政府导向的改革和发展，从产业导向、市场建构、企业制度等，基本上都是以政府主导来完成的，由政府主导自上而下推动体制改革成为上海改革和发展的一个主要特点。这主要是由中国社会主义市场经济体制转型和建构两重目标所决定的，上海作为我国典型的计划管理体制城市，这种由政府主导和推动的改革也是一种历史的必然。

在政府管理体制方面，上海根据建立社会主义市场经济的要求，对政府机构进行了几次比较大的改革，着力转变政府职能，优化组织结构，提高政府综合管理和调能力，理顺部门关系，全面提高办事效率。对计划经济体制下按行业归口形成的委、局、公司、企业的管理体制进行了改革，以撤销公司、局经济行政管理部门，转化委办的职能来实现强化政府对经济宏观局势的把握和调控，弱化政府直接管理微观经济的权限，转化政府部门的工作职能，使政府的工作重点逐步向调控宏观经济和提供公共服务上来，使资源配置手段从计划和行政的手段，具体和直接干预经营生产事务转为运用财税、金融、价格等调节供求矛盾，运用投资政策、产业政策、财税政策等政策手段对产业结构和空间布局的调整进行导向，形成总揽全局、协调各方、谋大局、把方向、办大事的新格局。在改革政府行政设置的同时，上海还通过改善政府对经济的调控方式转变政府职能，从最初缩小指令性计划、扩大指导性计划，逐步过渡到充分发挥政府对经济的调节作用，逐步转化和弱化政府在某些领域对经济的直接管理作用，建立新的经济调控机制，同时，运用政府的推动作用，培育和完善市场配置机制，强化市场调节作用，建立新型的经济调控体制，逐步完成同市场经济相适应的政府经济管理体系，使政府从经济管理微观层面中退出，轉而注重一些事关全市发展大局的宏观层面，市场能够做的事，尽可能让市场发挥作用，政府干预以不损害市场机制为前提，政府干预要有利于市场机制的培育和逐步完善。

在产业发展方向上，上海从1992年后，根据上海城市功能转换的要求，由政府经过调研，首先提出了“三、二、一”发展方向，并明确了汽车、电子信息设备、电站成套设备、石油精细化工、钢铁及家用电器等六大支柱产业，以及信息、生物医药和新材料为主的高科技产业，还根据产业发展方向，相继成立了领导小组，从项目建设、财税政策、产业政策、资金配套等方面由政府给予支持，加快产业的发展。

在企业制度上，上海也是通过政府主导，实现企业组织结构和运行机制的制度创新， 20世纪80年代开始，上海逐步剥离政府直接管理经济的职能，相继撤销了77家行政性公司，90年代，又将原来18家行业主管局改组为企业集团，进入新世纪后，上海又根据对外开放的新格局，相继组建了上海汽车、上海电气、锦江国际、上海百联、上海光明等大型企业集团，进一步壮大上海企业的竞争力；同时，为进一步搞活国有企业，上海经历了从局部搞活到整体搞活国有企业的历程，相继形成了“六个机制”“六个加强”等企业运行机制的创新模式，为上海企业的发展打下了基础。

由政府主导的改革，从效率上加快了从计划体制向社会主义市场经济体制转型的进程，从成本上降低了转型的社会支出，从效果上减少了转型过程所带来的震荡，上海从提出建立社会主义市场经济体制目标到初步形成框架，前后用了十年左右的时间，政府强有力的推动应该是其中一个最主要的原因。

三、开放促进：由外而内促进发展

上海的改革开放从1992年进入了一个新的发展阶段，这一新阶段的标志就是中央对上海的要求从原来的“后卫”转变为“前锋”，即“一个龙头，三个中心”，上海浦东作为全国对外开放的窗口，带动了整个上海的开放，全方位、多层次的开放成为促进上海发展的重要推动力。对外开放实际上也是同国际经济的对接。

从上海的实践来看，基本上是以开放推动改革、开放促进发展，开放的程度决定了上海发展的程度。上海通过对外开放，学习、借鉴和消化了许多国际先进的技术和管理知识，从产业能级提升和制度创新两个方面加快了上海的发展。

从产业能级来看，上海的对外开放围绕着城市功能转换，经历从以第二产业为主到第二、第三产业并举的发展过程，20世纪80年代从第二产业以轻纺业为主的设备引进、项目引进、技术引进的对外开放实现产业升级，到90年代以装备制造业和高新技术产业为主，推进上海的产业结构调整，再进一步发展到新世纪以第三产业吸引国际跨国公司成立研发中心和国际现代服务业企业为重点，加快上海国际化大都市的建设步伐。引进形式也从最早的中外合资发展到独资，再进一步发展到混合所有制。开放领域从最初的第一、第二产业，发展到第三产业，第三产业内部的开放从商业逐步扩展到现代服务业、金融业等。对外开放吸引外资的目标也逐步提升，从最初的“三来一补”来料加工，到吸引国际跨国公司来上海投资兴办企业，再进一步明确到吸引世界500强企业，进入新世纪后，又进一步加大吸引国际跨国公司总部落户上海。到2018年，在上海落户的跨国公司地区总部累计达到625家。其中，亚太区总部70家；投资性公司345家；外资研发中心426家。

从制度创新来看，上海根据经济发展水平，不断扩大对外开放的程度，逐步从经济扩展到经济社会并重。从改革开放之初的经济领域开始，在企业整顿中引进全面质量管理，到20世纪90年代全面借鉴国际企业的管理方式和组织形式，再进一步扩展到政府管理和社会领域，上海的许多政府管理和社会领域的改革，都是通过对外开放、学习借鉴而来的，如上海住房公积金制度、社会保障制度等，都是借鉴市场经济比较发达国家的做法。通过对外开放，增强了上海经济同国际经济的关联，而关联又促进了上海市经济体制机制的转变，从而为上海赢得了更大的发展机遇。

四、市场激活：由里及表盘活存量

社会主义市场经济体制是公有制经济体制和市场经济的结合，因此，整个社会主义经济体制的建立过程，实际也包括两个方面的内容：一是现代市场体系的建立，另一个则是公有制经济的改革，前者为后者创造条件，后者使前者的功能得到实现。

从上海来说，在整个改革开放的过程中，实际上也是按照这两个重点展开的，上海改革开放以来的发展，实际上也是上海构建现代市场体系，实现上海资金、技术和人才资源外在化和价值化的过程，由市场激活和实现了上海本身的能量。

资金、技术和人才是经济和社会发展三大必需的要素，上海是我国最大的经济中心城市，其最大优势在于上海完整的工业体系和优秀的人才资源，但在计划经济条件下受制于各种因素制约：土地、人力和企业资产在计划经济下都是无偿调配的，并不具备严格意义上的价值化；上海的产品，无论是工业商品还是科技成果其价格都是由国家而不是由市场所决定的，并不能实现市场化；上海发展的各类物资资源，由国家计划调拨。因此，在改革开放之初，受制于计划，上海的改革实际上处于十分艰难的境地，发展速度低于全国平均水平，财政连年滑坡。而建立社会主义市场经济体制的改革目标为上海赢得了发展机遇，使上海城市能量得到了发挥。因此，上海建立社会主义市场经济体制的重点就是建立现代市场体系，构建各类要素市场。

从1990年12月上海证券交易所成立起，上海从发展一般批发、零售市场转向培育全国性、区域性批发市场，从发展重点消费品、生产资料市场，转向培育商品期货、生产要素市场，按载体建设、功能完善和制度规范并重这三方面要求开始了大规模的市场体系建设。经过十多年的建设，上海初步形成了一个依托上海、服务全国、面向世界的市场体系框架，覆盖面已发展到工业、农业、金融、贸易、房地产、科技、人才、信息、航运等多个领域，基本上实现了各类生产要素市场化配置，实现了各类要素向上海的集聚。

同时，上海经过几十年的社会主义建设，已形成了比较完备的现代工业体系，拥有庞大的国有资产存量，在上海的改革过程中，如何从内部激活上海的存量，使上海的国有企业通过市场整合得到发展始终是一个核心问题，也是上海经济发展和改革的一个显著特点。在建立社会主义市场经济体制的过程中，上海是从管理体制和内部机制两个方面激活国有资产。

在国有资产管理体制方面，1993年7月，上海成立了全国第一家地方性国有资产管理委员会，由市国有资产委员会负责对全市国有经营性资产统一管理，开始探索国有资产管理的新体制，在清产核资和产权界定的基础上，以建立国有资产出资人制度为核心和切入口，通过国有资产专司管理和授权经营，塑造了国有经济战略性调整和国有资产保值增值的责任主体，在国内资产的产权制度改革上迈出了实质性的步子，并通过资本市场，使国有资产的价值得到实现，2003年上海又重组市国资委，将原来隶属各行政主管部门的36家企业集团、投资公司的资产和管理职能划转市国资委管理，由国资委统一履行出资人职责，着力抓战略管理、预算管理和契约管理，市国资委以资本市场和产权市场为依托，加大国有资本与社会资本联动，以国有产业类企业集团的改组和国有上市控股公司股权置改革为主，通过完善国有资本，大力发展混合所有制经济，进一步加大国有企业的改革。

在国有企业内部改革方面，上海从20世纪80年代的放权让利改革，到90年代整体搞活中小企业，从目標上提出了“五个机制”“五个加强”，从方法上提出“六个一

块”，再进一步发展到新世纪完善法人治理结构，使上海的国有资产通过市场化的流动得到了迅速发展，进一步向优势企业、优势产业集中，上海的一些优势国资集团，如上海宝钢、上海汽车、上海百联等都通过市场化的流通得到了发展壮大。上海地方国有企业资产总额2018年达到18万亿元。

市场体系的建设，使上海的国有资产得到盘活，上海也从改革开放之初资金、物资、技术、人才缺乏的状况下解脱出来，基本上实现了信息流、资金流、商品流、人才流、技术流的集聚，为上海的发展提供了最根本的保证。

（作者系中共上海市委党史研究室主任、研究员）

（责任编辑 周 巍）