加强城乡公共服务均等化的法治保障

马井彪

按照党的总体部署与规划，我国将于2020年实现城乡公共服务均等化的目标。党的十九大提出了乡村振兴的战略，实现城乡公共服务均等化是乡村振兴战略的重要内容。实现城乡公共服务均等化的目标，一方面有赖于财政资源的支持，另一方面离不开法治的保障。从时代背景来看，在建设中国特色社会主义法治体系的过程中，促进城乡公共服务的法治建设，是坚持人民主体地位，实现人民幸福的重要保障。从当前城乡公共服务法治现实来看，虽然有关促进城乡公共服务的法律法规已初具规模，但是法律法规的出台存在滞后性、供给性不足等问题，无法满足人民对城乡公共服务日益增长的需求，也无法保证人人共享均等化的城乡公共服务。因此，推进城乡公共服务的法治建设是实现城乡公共服务均等化与顺应我国法治化建设潮流的必然之举。

一、城乡公共服务均等化与法治建设的逻辑关系

1.城乡公共服务均等化是法治建设的基石

城乡公共服务均等化是指在城乡一体化进程中政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品或公共服务，即在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需要，使人们在共享公共服务中有同样的权利。具体而言，应涵盖三个方面：一是权利均等，即尽可能使每个社会成员享有同样公共服务的权利；二是机会均等，即每个社会成员都享有消费公共服务的同等机会；三是结果均等，即政府的政策安排应使每个居民拥有从数量到质量大致均等的公共服务。从学理来看，城乡公共服务的法治建设本身也是政府为人民提供的“城乡公共服务”。城乡公共服务均等化保障人的基本生存与发展权益，同时机会均等、结果均等、权利均等与法治建设所追求的公平正义是相互契合的。城乡公共服务均等化为法治建设的良性发展奠定基础。

2.法治建设是城乡公共服务均等化的保障

法治建设的最终目的是维护社会公平正义。从法律层面来看，公共服务均等化是一种权利均等——只有权利均等才会有机会均等进而实现结果均等，权利均等是基本公共服务均等化的基础和关键。城乡基本公共服务均等化的法治保障，是指政府运用公权力，利用公共资源，使全民在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面享有同等权利，即政府通过法治建设保障公民基本权利得以实现。

二、我国城乡公共服务均等化的法治建设困境

1.公共服务领域缺乏基本法的统领

涉及民生的公共服务领域必须有相关基本法的统领，为后续相关的法律的完善奠定基础。然而，从表格中我们可以看出，直至目前，在医疗卫生、住房保障、通信、公共安全等领域基本法依旧缺乏。基本法的缺乏让公民无法明确应该享有的权利及应承担的义务，同时也不能界定政府的职权及承担的职责，更不能保证公民的权利的实现及政府职权的行使，容易积累社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。以住房保障为例，习近平总书记在十九大报告中提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”这体现了党对人民能够住有所居的重视，住房保障需要政策的支持，更需要法律的保障。比如在2010年3月十一届全国人大三次会议期间，有多名代表集中提出反映房地产行业问题的议案，对此，我国住房和城乡建设部及相关部门组织力量积极开展系列法律修订工作。涉及房屋拆迁、房屋质量、住宅配套、住房保障、住房公积金等方面，其中有的法律法规已经形成修改草案征求意见稿。然而，目前《住房保障法》尚未出台，还需进一步从法律上为人民拥有住房提供保障。

2.城乡公共服务领域实体法不完善、程序法滞后性、监管与救济法律机制落后

法律要明确人民在城乡公共服务领域所享有的权利与应尽的义务，这是推进城乡公共服务均等化的基本前提。就目前来看，我国在涉及民生问题的城乡公共服务领域的实体法不完善，诸如公共卫生服务领域、基本住房保障领域、公共安全领域等相关实体法严重缺失，未能明确人民所享有的权利与应尽的义务。同时，通过制定程序法来保证权利的实现及义务的履行也是亟需解决的问题。政府不仅要制定及完善城乡公共服务领域的法律来保障人民的生存及发展权利，同时也不应忽视城乡公共服务领域的监管与救济机制。虽然党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，但是政府依旧要为市场的发展提供良好的服务。當前在城乡公共服务市场化过程中存在监管机制不明确、权利救济机制缺失等问题，造成人民在城乡公共服务中享有的权利无法得到充分落实，削弱了政府的公信力与权威。

3.涉及中央与地方城乡公共服务领域的权力分配的法律缺失

地方政府是实现城乡公共服务均等化的执行者，地方政府实现城乡公共服务均等化需要权力的支撑，但是当前我国中央与地方权力分配在法律上并没有明确的界线。《中华人民共和国宪法》对中央与地方的权力分配也仅作模糊性界定，总纲第三条

“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则”。这造成了中央和地方的事权、财权分配不明确，造成地方政府在落实城乡公共服务均等化过程中缺乏主动性、创造性、担当性。同时权责不明确，不能有效地惩处地方政府的不法行为及有效评估地方政府在促进城乡公共服务均等化方面的绩效。

4.城乡公共服务领域内的法治理念未能深入人心

实现城乡公共服务均等化的最终目的是为了让广大人民共享改革发展成果，实现人民幸福梦的发展目标。在我国推进建设社会主义法治体系的过程中，让法治理念深入人心是法治中国建设的重点内容。但是，当前在城乡公共服务领域提升地方政府与人民对法治观念依旧困难重重。一些地方政府在干部考核机制的约束下，还是以追求经济发展的速度为本，在推进城乡公共服务均等化的过程中缺失法治理念。部分公民的合法利益受到侵犯时未能理性地寻求法律途径解决。还是以“精准扶贫”为例，“精准扶贫”贵在“精准”，主要包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。但是由于部分农民法治理念的缺失，加上农村家族思想、农村传统的规则、村干部的“裙带关系”影响等，造成“精准扶贫”难以做到“精准”。在城乡公共服务的其他领域，有些公民当个人合法权益受到侵害时，未能积极寻求法律途径妥善解决。

三、建立健全我国城乡公共服务均等化法治建设的动力机制

党的十八届四中全会明确指出，依法加强和规范城乡公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益等方面的法律法规。因此，推进城乡公共服务均等化法治建设是实现城乡公共服务均等化的保障。城乡公共服务均等化的法治理念、法治运行机制及法治评估是推动城乡公共服务均等化法治化建设的动力机制。

1.确立城乡公共服务均等化的法治理念

城乡公共服务均等化的法治建设是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。换句话说，是国家治理模式的转变。要实现城乡公共服务均等化法治建设的目标，不仅需要国家推进法治建设，还需要国家在促进城乡公共服务均等化过程中运用有效的法治运作方式，形成适应民生需求与时代发展要求的法治建设方案。确立城乡公共服务均等化的法治理念是法治建设方案的先导。从政府层面来看，政府作为促进城乡公共服务均等化的主导力量，应树立确保城乡公共服务机会公平、协调城乡公共服务资源分配、保障公民的基本权利及积极履行政府义务的理念。由于我国人口众多，资源有限，城乡公共服务资源是实现城乡公共服务均等化的支柱。政府作为城乡公共服务资源的协调者与分配者，需要最大限度地保障各地区所享有的城乡公共服务机会公平，分配中要确保资源分配的正义，同时维护公民的合法权益积极履行政府应尽的义务。从公民个人层面来看，公民作为城乡公共服务均等化的受益者，应树立法治理念，摒弃与法治相违背的思想。在城乡公共服务均等化过程中，应积极履行公民应尽的义务；当自己的合法权益受到侵害时，增强维权意识，通过法律渠道解决。

2.建立城乡公共服务均等化法治建设运行机制

如果说确立城乡公共服务均等化法治建设的理念是实现城乡公共服务均等化法治建设的“实体要件”，

那么建立城乡公共服务均等化法治建设运行机制就是实现城乡公共服务均等化法治建设的“形式要件”。而

“形式要件”包涵立法、执法、司法、守法四个方面。具体来看，从立法层面来看，我国应建立促进城乡公共服务均等化的法律体系。促进城乡公共服务均等化的法律体系的构建旨在改善民生，让人民共享改革发展成果。在保障城乡公共服务均等化方面，应从法律层面明确阐释城乡公共服务均等化的含义、主要内容、促进城乡公共服务均等化的基本原则、公民所享有的权利与应尽的义务等。在协调中央与地方关系方面，应从法律层面明确中央与地方的关系，协调中央与地方权力分配，确保中央与地方在城乡公共服务领域内的权责统一。在协调政府与市场、社会关系方面，应从法律层面为市场与社会力量参与城乡公共服务均等化提供保障。从执法层面来看，要完善城乡公共服务领域的执法机制。第一，健全促进城乡公共服务均等化的行政决策机制；第二，完善促进城乡公共服务均等化的执法监管程序；第三，强化促进城乡公共服务均等化的行政监督与问责机制；第四，规范促进城乡公共服务均等化的行政复议与行政诉讼制度。从司法层面来看，司法是保障公民權利救济，实现民生诉求的最后一道防线，在实现城乡公共服务均等化的过程中发挥重要作用。结合我国城乡公共服务均等化的现实需要，健全司法体制应加强地方司法机构建设、简化办案流程、建立多元化纠纷解决机制、降低案件当事人的诉讼成本及完善法律援助制度。从守法层面来看，在推进城乡公共服务均等化进程中，应坚持“德”与“行”的统一。“德”即是发扬中华传统美德，在促进城乡公共服务均等化法治建设中，政府官员要有责任与担当意识，维护公民合法权益；公民个人也应理性地表达个人正当诉求，遵守相关社会道德 。“行”即是公民应积极为促进城乡公共服务均等化法治建设积极建言献策，同时公民个人应积极履行应尽的义务。政府在促进城乡公共服务均等化法治建设中要带头守法，依法决策、依法化解城乡公共服务均等化过程中的矛盾和纠纷，形成遵纪守法的良好风气，维护社会的和谐与稳定。

3.健全城乡公共服务均等化法治评估机制

在促进城乡公共服务均等化法治建设进程中，如何对城乡公共服务均等化的绩效进行有效评估是保证城乡公共服务供给效果的重要问题。在以经济建设为中心的指导思想下，我国长期以来形成的干部考核注重地方经济的增长。但是当前我国经济进入新常态及供给侧结构改革的背景下，政府在促进城乡公共服务均等化建设同时还需要追求经济的增长，这势必造成政府目标多元，影响城乡公共服务均等化的进程。因此，从法律层面健全城乡公共服务均等化评估体制，对提高政府工作积极性，实现城乡公共服务均等化法治建设具有重要作用。

从法律层面来看，应制定针对政府城乡公共服务进行评估的主管部门、评估主体、评估程序、评估指标和评估结果等内容的法律，将城乡公共服务均等化法治建设纳入干部考核机制。从法律层面认可城乡公共服务评估的法律地位，为城乡公共服务均等化法治评估成为政府公共管理的重要环节提供保障，促使政府积极推进城乡公共服务均等化的进程。在法律上树立城乡公共服务均等化评估机制的权威，保障在对城乡公共服务均等化进行评估时排除某些组织或个人的干扰，提高评估工作的公开化和透明度。

从法治评估机制要素层面来看，第一，应结合我国实际加强对城乡公共服务均等化的法治指数的研究，在研究设计思路上要注意区分法治的同异性、形式法与实体法的结合、定量研究与定性研究的结合等。第二，要建立多方评估制度。政府在建立城乡公共服务均等化法治评估机制过程中，要注意第三方评估力量，吸收相关专家学者的建议。第三，落实评估后整改机制及问责制度。对评估后出现的问题要及时整改，对没有落实法治评估的政府官员进行问责。

（作者单位：中共浙江省台州市黄岩区委党校）

（责任编辑 方 卿）