控制性详细规划问题分析

刘君言

摘 要：2008年开始实施的《城乡规划法》中，明确了控制性详细规划（以下简称‘控规）的一个法定地位，它的目的是强化控规的“权威性”和“刚性”，但城市开发建设是一个长期的过程，随着时间的推移，城市开发模式、建设条件和投资等都会发生变化，这就要求规划必须有一定的弹性，才能适应城市建设中多变的市场需求。如何解决控规的刚性控制与弹性引导的问题，对于增强控规编制阶段科学性与执行阶段权威性具有十分重要的意义。

关键词：控制性详细规划；问题

1 前言

城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益，与城市建设的地方利益主体寻求利益的局部性是有直接矛盾的。控规的作用，应是在控制城市发展命脉相关要素建设的同时，引导地方利益主体的建设行为为城市整体利益和长远利益服务。因此，本文从控规的基础理论及方法出发探讨如何更好地发挥规划的指导作用，解决控规中的灵活性问题，从而从指标构成上进行必要的调整与完善。

2 控制性详细规划的作用

2.1 控制作用

合理保护公共利益与生态价值。控制性详细规划的另一个重要作用在于通过明确公共用地的种类、规模以及布局，严格保护城市公共设施和生态设施，并通过其提供的公共服务来保障城市整体土地开发，提高土地开发的经济效益、公共利益和生态效益。在目前的城市建设中还存在众多的问题，比如建设密度过大、公共设施不足、绿地面积不够等，这些问题阻碍了城市的可持续发展和城市建设质量的继续提高。究其原因，在于城市建设过程中公共空间和公共设施用地没有得到很好控制，在市场力量的作用下被逐渐吞噬，城市规划须以落实城市总体规划为目的，以土地使用控制为重点，对城市土地及空间资源进行合理控制，在充分发挥市场对资源配置主导作用的前提下，强化政府对公共设施用地与生态设施用地的调控能力，积极保护城市公共利益与生态价值，引导城市良性和持续发展。

2.2 协调作用

合理安排用地功能与建设时序。通过合理确定城市用地功能和建设开发时序，控制性详细规划促成了相邻地块二维平面的协调和时间维度的有序，从而避免周边地块功能冲突和开发建设的冲突，更好的体现城市土地的整体价值。控制性详细规划的协调作用还在于社会行动的协同。控制性详细规划的编制过程实质上是协调政府各部门、社会公众对编制区空间利益诉求的过程，是对编制区发展目标逐步达成共识的过程。

2.3 引导作用

合理促进城市开发与城市经营。控制性详细规划另一个重要的作用在于确定土地的开发强度，最终形成平面+高度+时序的四维控制体系。通过确定地面以上总建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、人口密度（其中地块用地性质、兼容性、地面以上总建筑面积、绿地率与公共绿地面积等作为法定条文规定下来）等空间指标，控制性详细规划明确了各地块的开发权和开发强度，引导市场与公众进行符合规划要求的开发与经营；同时，由于市场机制下开发需求存在较大的不确定性，规划赋予规划行政主管部门适度的行政裁量权，通过积极的规划引导，合理平衡土地价值与开发需求，为开发与经营保留适当弹性，并保证相关开发与经营合乎公众利益。

3 控制性详细规划存在的问题

3.1 控制性详细规划的编制原则不清晰

控制性详细规划应该控制什么？哪些指标应做为刚性控制，哪些指标可以弹性控制。为什么公共设施配套总是难以保障，大量地产项目迅速建设，城市配套却严重滞后？

在市场经济体制下，控规所要控制的最大利益就是开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾。而我们现在编制的控规在不全面考虑土地经济的前提下，还优先布置居住、产业等与开发商利益息息相关的用地，最后根据这些用地数量，按照规范要求配置公共服务设施。另外，在公共服务设施控制方面，也是对应该控制的公益性公共服务设施的控制要求不够严格，而对与市场衔接紧密的经营性公共服务设施的控制过多，控制指标僵化，缺乏灵活性，与实际建设要求差距较大。从这种控规编制思路上，就可以反映出目前控规编制中控制原则不清晰，控制内容不明确。控规的控制应该是在保障社会公众利益的前提下引导开发商的开发，保障利益公平分配，而目前控规编制对这方面的重视度不够，大量的从技术角度进行研究，从而导致现在控规调整频繁、行政审批效率低下、行政成本过高等后果。

3.2 控规大量突破总规指标

首先是控规的规划定位，每个设计人员与地区政府管理人员一样，对待自己规划的区域就如同对待自己的孩子，展望未来都是美好的，并且信心十足，在充分挖掘该地区各种优势的基础上，坚定的认为在规划的有效引导下，该地区发展一定会超越周围地区，成为区域的领头羊。再加上近几年土地经济的大背景，地方政府都希望可出让用地越多越好，地方政府和规划设计人员一拍即合，最终造成的结果是一个城市控规全覆盖后，发现人口、用地等指标远远超过总体规划。即便，这几年，理智的规划设计人员已经认识到这个问题，回归研究，也拗不过政府的强势要求，最终造成控规全覆盖后，整合时的可笑局面。

为了解决这个问题，大连市提出了编制分区规划的要求，就是为了将总规指标落实到各个分区，各个分区再将指标落实到各个控规编制单元，防止大规模的指标突破。但是笔者认为，这个过程虽然有一定成效，但是仍然出现在分区规划编制过程中指标的突破，落实到控规，又有进一步突破，依然很难彻底解决这个问题。

3.3 控规成果的科学性不足

在一些城市新区和开发区等地区，编制控规时，我们很难确定进入的产业对用地和规模的需求量，而这些区域为了发展，基本是引入产业需要什么就要求控规给调整成什么样子，以大连英特尔公司为例，当年进入大连时，由于所要求用地规模巨大，为了配合城市招商引资，所以控规相应的根据英特尔公司的需求做了较大调整导致很多路网被英特尔地块切断。

再有是在一些建成区和老区的控规编制中，规划部门的现状信息主要来自地形图和现场调研，地形图上我们很难清晰的看出各类用地的用地权属信息，以道路为例，通常根据地形图量出來的道路主要根据可以识别的人行道线或者路缘石界限，导致量出来的道路面积和规模均小于实际上的道路面积和规模。另外还有现有地籍信息的掌握，地籍信息归土地部门管理，规划部门对地籍信息不掌握，以往控规编制过程中，往往以土地使用性质作为地块划分的唯一标准，容易造成在规划实施管理过程中出现与地块地籍的矛盾。

在区域的规划中对控制性详细规划的刚性和弹性进行了分析和研究，对控制性详细规划的编制作了一定的探索。但是，就本质而言，控规的刚性与弹性都具有相对性，控规内容的刚性与弹性应根据特定的发展条件、因地制宜地确定，随着社会经济条件的变迁，也需要进行相应的调整。当前控制性详细规划编制的科学性还有待进一步提高，只有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索，才能使规划编制成果更加科学合理，真正发挥控制性详细规划在城市建设与管理中的控制与引导作用。

参考文献：

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