覆盖城乡全域的应急避难场所规划探讨
——以重庆市巴南区应急避难场所规划为例

郑丽，谭龙生

（重庆市规划信息服务中心，重庆 400020）

0 引言

应急避难场所是为应对突发性自然灾害和事故灾难，由政府确定的用于居民集中进行疏散和避难，并配置有避难生活服务设施的一定规模的场地和按照应急避难要求建设的建筑工程[1]。应急避难场所承担着灾害防御和应急救援的职能，对于防灾减灾的实施和实现具有重要的基础作用，其强弱是衡量一个国家或城市防灾能力与抗风险能力的标准之一。

在城市现代化建设高速发展的今天，我国城市地区的应急避难场所规划建设已得到高度重视[2]。重庆市是我国重要的国家中心城市之一，位于中国经济发达的东部地区与资源密集的西部地区结合部，幅员面积8.24万km2。重庆已形成大、中、小城市有机结合的组团式网络化城市群，具有大城市带大农村的显著特征。重庆各级各类城市的中心城区已基本覆盖应急避难场所规划，但广大乡村地区仍是灾害最为严重的地区和城乡防灾体系中最为薄弱的环节。为了全面提高乡村地区的防灾减灾能力，非常有必要将现行应急避难场所的规划编制及建设实施向乡村地区延伸，建立覆盖城乡全域的应急避难场所空间布局体系，探索适应城乡差别的应急避难场所规划管控要求。

1 重庆市主城区应急避难场所规划编制与建设现状

1.1 应急避难场所规划编制现状

图1 主城区应急避难场所规划图（2008版）

2007年《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》编制完成后，结合《国家突发公共事件总体应急预案》、《重庆市突发公共事件总体预案》和《重庆市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》的基本要求，重庆市规划局首次组织编制了2008版《重庆市主城区突发公共事件防灾应急避难场所规划（2007-2020年）》，构建了主城区“市级-区级-社区级”应急避难空间体系，规划布局了22个市级和118个区级应急避难场所[3]（图1）。

2011年《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》修订，主城区规划常住人口增加近200万人，城市建设用地在水土、龙兴等城市新区增加300多km2。为了适应城市建设发展的需要，亟需在新增城市建设用地区域统筹预控应急避难场所用地布局。为此重庆市规划局结合主城区城乡法定规划全覆盖要求，开展了2015版 《重庆市主城区突发事件应急避难场所规划（2007-2020年）》修编工作。构建了主城区“中长期-短期-暂时”应急避难空间体系，规划布局了26个中长期和179个短期应急避难场所（如图2）。

图2 主城区应急避难场所规划图（2015版）

1.2 应急避难场所建设现状

重庆市应急避难场所规划建设起步较晚。从应急避难场所规划建设的数量来看，主城区已建设10个中长期应急避难场所，39个短期应急避难场所，容纳可宿住避难人口约为96万人，约占主城区现状常住人口的12%。参考其它发达城市应急避难水平，中长期应急避难场所加上短期应急避难场所，其容纳可宿住人口应占常住人口的20%为宜。主城区应急避难场所数量还有待尽快增加。从应急避难场所的功能特点看，主城区应急避难场所一般都与城市公园、城市绿地、郊野公园、城市广场、体育场、学校操场等合二为一，但在实际建设和使用过程中，往往存在应急避难功能与城市其他功能界定不明确、建设管理职责划分不清、维护保养失衡、老化损坏严重等现象，甚至避难场地资源被挤压侵犯、挪作它用的现象也时有发生。

1.3 存在问题与不足

（1）重城市，轻乡村。从国内外应急避难场所研究成果及实践经验看，应急避难场所规划建设的重点偏重于城市，广大乡村往往是城乡防灾体系中的薄弱环节[4]。乡村地区由于经济相对落后，农村居民点和村镇公共设施抗灾能力较弱，在遭受同等灾害破坏条件下，人员伤亡和建筑倒塌破坏程度远高于城市，越偏远越贫穷的地区，受灾越严重。

（2）重指标，轻实效。在应急避难场所规划编制过程中，行业主管部门、规划主管部门以及规划编制单位都非常重视技术指标要求，都会按照规范要求规划配置各类应急避难场所用地面积，但往往忽略了重庆作为山地城市的特殊性，对山地城市应急避难场所规模、人均面积、设施配置、防灾分区、地形条件、通达性等缺乏实事求是的思考和修正，导致应急避难场所实际效用不理想的情况。

（3）重编制，轻管控。按照《国家突发事件总体应急预案》和《重庆市突发事件总体预案》的要求，应急避难场所规划的编制工作已得到充分重视和落实，但以往的应急避难场所规划编制在具体管控方式和管控要求方面思考不足，导致应急避难场所挪作它用或不完全符合规范的现象较为突出。

（4）重建设，轻宣传。主城区现状已建应急避难场所基本遵照规划进行建设，已建10处中长期应急避难场所中8处完全符合规划。虽然主城区已建设了相当数量的应急避难场所，但人民群众所接受的宣传极少，很多群众根本不清楚自家附近究竟有多少应急避难场所，都分布在哪里、何时可以使用、都有哪些功能。

2 城市和乡村应急避难场所规划控制的差异

2.1 应急避难场所层级结构和规划标准不同

重庆市主城区城市建设用地区域内应急避难场所的层级结构，在2008版应急避难场所规划的“市级、区级、社区级”三类划分方式基础上进行了优化调整，按照避难期限长短、占地面积大小、服务半径大小、生活保障设施及应急装备设施配置程度、应急避难功能完备程度等规划控制标准的不同，将应急避难场所层级结构划分为“中长期应急避难场所、短期应急避难场所、暂时应急避难场所”三类[5]，另外在主城区城市建设用地区域外的广大乡村地区增加对应急避难功能无强制要求的乡村应急避难联络点（表1）。

表1 不同层级结构应急避难场所规划控制标准对比表

2.2 应急避难场所空间布局和规划选址不同

城市应急避难场所由于人口聚集程度、设施服务范围、自然地形分割和避难功能差异等因素限制，常常先划定相对独立的避难单元，再根据每个避难单元的用地布局和人口布局进行应急避难场所规划布局[6]。每个避难单元按建设用地规模20～50km2、人口20～50万人控制。重庆市主城区为组团式城市空间结构，每一个组团的功能具有相对独立性，用地与人口规模接近避难单元的要求，因此将每个组团作为一个避难单元。主城区共分为21个组团，因此规划形成21个避难单元，每个避难单元依据规划人口与建设用地设立“中长期、短期、暂时”三类应急避难场所。城市应急避难场所规划选址主要依据已编控规情况、规划实施情况、场地条件等筛选分析城市开敞空间，规划应急避难场所应选址于未实施建设的用地面积2000m2以上学校、体育（操)场、公园、绿地、广场及其他平整开敞用地。

乡村地区由于人口分布分散，建筑物密集程度、建筑高度等均无法与城市比拟，乡村地区应急避难场所规划布局主要依据镇区集中建设区域用地布局和村行政管辖范围设置，一般在镇政府广场、镇区学校等开敞空间选址布局1～2个暂时应急避难场所，每个村在其村委会广场、村小操场等平整空间选址布局1个乡村应急避难联络点。

2.3 应急避难场所管控方法及控制要求不同

城市应急避难场所为确保按规划建设实施，除进行定点定位外，还将中长期与短期应急避难场所的选址地块、地块有效面积、设施配置、场地一般要求等内容纳入控制性详细规划相应用地控制要求中。在用地规划图中明确标示各类应急避难场所，具体控制内容纳入地块分图图则（如图3），作为规划管理的法定依据，项目建设单位应结合项目建设计划同步实施应急避难场所建设。

乡村地区应急避难场所主要通过总规层面的定点定位控制，镇区暂时应急避难场所明确选址地块、有效避难面积等，乡村应急避难联络点主要控制空间定位和原则性控制要求 （如图4）。

图3 城市应急避难场所规划管控

图4 乡村应急避难场所规划管控

3 重庆市巴南区应急避难场所规划实践

3.1 巴南区覆盖城乡全域的应急避难体系

重庆市巴南区是重庆主城区的南大门，全区幅员面积为1825km2。巴南全区以高山丘陵地形为主，大部分属沙泥岩地貌，汛期容易造成暴雨洪涝和引发地质灾害；山区道路弯多坡陡路窄，极易发生道路交通事故；区内长江、花溪河、一品河、黄溪河、五布河等主次河流水文复杂，滩浅水深，水运安全事故极易发生；区内部分企业因设备陈旧引发的安全生产事故隐患较多；因企业改制、城市房屋拆迁、农村土地征用等引发的各类群体性事件也成为社会不稳定的主要因素；传染性疫情、食物中毒等也时有发生。综上所述，巴南区突发公共事件主要包括突发自然灾害、突发事故灾难、突发社会安全事件、突发公共卫生事件共4大类，总体公共安全形势较为严峻。

在巴南区1800多平方公里的广阔土地上，除8个街道规划城市建设用地百余平方公里外，其余14个镇为广大的乡村地区。乡村地区往往是城乡防灾体系中的薄弱环节，为建立覆盖城乡全域的应急避难体系，巴南区政府在《巴南区突发公共事件综合应急预案》纲领性文件统领下，针对上述四大类突发公共事件制定了部门横向协作联动的四类专项应急预案，其中包括47个部门应急预案和6个保障预案；同时针对镇、村、街道、社区纵向行政管辖权限制定了四个级别的综合应急预案，包括8个街道和14个镇共22个镇、街应急预案和无数个村、社应急预案（图5），为切实提高巴南区城乡全域防灾能力与抗风险能力奠定了坚实基础。

3.2 巴南区应急避难场所空间布局体系

按照城乡规划建设用地覆盖情况和功能分区将巴南区划分为城市建设用地区、小城镇镇区和乡村地区三个部分，构建覆盖巴南区城乡全域的应急避难空间布局体系。

图5 巴南区覆盖城乡全域的应急避难体系

（1）城市建设用地区为依据《主城区分区规划》确定的城市规划区范围，涉及李家沱街道、花溪街道、龙洲湾街道、鱼洞街道、南泉街道、南彭街道、惠民街道、一品街道、界石镇、麻柳嘴镇、木洞镇。城市建设用地区人口聚集度高，布局中长期、短期及暂时避难场所。

（2）小城镇镇区指城市规划区以外的小城镇的镇区范围，涉及安澜镇、东泉镇、二圣镇、丰盛镇、姜家镇、双河口镇、天星寺镇、圣灯山镇、接龙镇、石龙镇、石滩镇等小城镇。小城镇镇区根据镇区规划用地情况布局暂时避难场所。

（3）乡村地区指巴南区除城市建设用地区和小城镇镇区以外的广大乡村区域。由于乡村地区人口分布稀疏、户外开敞空间较多，不必设置专门的应急避难场所，原则上每个村设置一处乡村应急联络点，用于灾后定点联络和物资发放。

3.3 巴南区应急避难场所用地布局规划

巴南区应急避难场所规划在上两版主城区应急避难场所规划基础上，结合山地城市复杂地形特征，巴南区控制性详细规划用地布局情况，以及现状应急避难场所选址建设经验，提出了巴南区应急避难场所有效用地面积折算系数及人均占地面积的修正建议（表2）。

（1）中长期避难场所规划布局

规划依据 《重庆市主城区突发事件应急避难场所规划》（2015年修编），规划中长期应急避难场所2处，分别为重庆理工大花溪校区、鹿角规划体育用地，分别服务巴南区铜锣山以西片区李家沱鱼洞组团和巴南区铜锣山以东，基本实现市级应急避难场所服务范围全覆盖。规划有效应急避难总用地面积21.2公顷。

表2 巴南区应急避难场所有效用地面积折算系数及人均占地面积指标

（2）短期避难场所规划布局

规划依据 《重庆市主城区突发事件应急避难场所规划》（2015年修编），巴南区规划短期避难场所23处，规划有效应急避难总用地面积75.12公顷。

（3）暂时避难场所规划布局

暂时避难场所主要功能是在灾后就近临时避难的场所，也是避难人员集合并转移到固定避难场所的过渡性场所，具备紧急避难功能，设置最基本的生活保障设施，巴南区规划布局暂时避难场所156处，规划有效应急避难总用地面积143.47公顷。

（4）乡村应急避难联络点

乡村应急避难联络点主要布局于城镇规划区以外的乡村地区，用于方便灾后集中联络，提供应急物资的接收分发。巴南区规划布局乡村应急避难联络点159处。

3.4 巴南区应急避难场所规划实施策略

巴南区应急避难场所规划除了按照常规城市规划要求在“规划组织实施、规划修改程序、规划建设管理”等方面提出了规划实施措施外，侧重从“资金筹措、维护管理、宣传教育”等方面提出了较强针对性的实施策略。在资金筹措方面，中长期应急避难场所建设改造资金应纳入重庆市政府财政安排支出，短期和暂时应急避难场所，以及乡村应急避难联络点建设改造资金则由巴南区政府财政统一安排支出。在维护管理方面，应急避难场所的管理单位应负责场所的日常管理与维护，供水、通信、供电、市政等部门应积极配合，在应急避难场所建设完成投入运营后，应保证每年至少检修维护一次。在宣传教育方面，应编制突发公共事件市民应急手册，各级政府机关、社会团体、企事业单位和社区管理部门应采用现代信息技术加强应急法律法规、应急避难常识、应急避难规划的宣传，尽可能让所有居民熟知周边范围内的应急避难场所布局。

4 结语

该文通过对重庆市巴南区应急避难场所规划的实践探索，提出了城乡全域覆盖的应急避难场所层级结构、规划标准、规划管控要求、空间布局体系等的基本要求。为了适应经济社会可持续发展，满足人民群众应急避难要求，切实提高城市和乡村防灾减灾能力，还需继续从空间体系因地制宜、平灾功能有机结合、防灾减灾体制机制等方面进行深入研究探讨。

[1]初建宇，苏幼坡.村镇应急避难场所规划技术指标的探讨[J].自然灾害学报，2012（5）：23-27.

[2]郭晓宇，郭小东,顾建波.城镇防灾避震场所的规划建设[J].小城镇建设，2013（9)：33-37.

[3]重庆市人民政府.重庆市主城区突发事件应急避难场所规划[R]（2007-2020年）（2015版），2016.

[4]王郅强，王志成.我国应急避难场所现存问题与发展策略[J].东岳论丛,2011，32（8)：65-69.

[5]GB 51143-2015防灾避难场所设计规范[S].北京：中国建筑工业出版社，2015.

[6]赵敏，杨剑.浅谈城市应急避难场所的规划与建设——以绵阳市为例[J].安徽建筑，2012，19（1)：74-75.