浅谈中国地方政府债务管理

陆馨怡

【摘要】近年来，随着中国经济建设步伐的加快，国家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身财力捉襟见时。于是地方政府大量举债，使得地方政府性债务规模不断增加，并在中国地方政府债务管理中出现了一系列问题。本文通过从国内的具体情况出发，分析研究地方政府债务管理的背景意义，当前债务管理中出现的问题，分析这些问题产生的原因，提出了适合我国国情的合理化建议，希望对完善中国地方性债务管理起到一定的促进作用。

【关键词】地方政府 债务管理 对策分析

一、地方政府债务的界定

地方政府债务的界定。地方政府债务指地方政府通过各种方式直接举债融资，负有直接偿还责任的债务，以及为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。地方政府债务这一概念存在狭义与广义之分。从狭义上说，地方政府债务即是地方政府作为债务人，在法律上承担了向债权人还本付息的义务。从广义上说，地方政府债务还应该包括由政府行为引起的，未来可能会导致政府承担支付义务的事项。

二、我国地方债务及其管理的现状

（一）债务总量巨大且增长速度快

随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的推进，我国地方政府对基础设施建设的支持力度不断加大，资金投入量不断地上升。然而，在实际的建设过程中，地方政府的财力不能够满足建设的需求，政府不得不以向外借债的方式来满足建设投资的需求。据统计，我国县级平台公司的数量不断增多，地方政府债务的规模也在不断增大。《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年底，地方政府总资产108.2万亿元，总负债30.28万亿元，净资产77.92万亿元。从2010年年底至2013年6月底的两年半时间内，全口径的地方政府性债务余额增长了7.2万亿元，增幅为67.3%，年复合增长率为22.9%。这一增速虽然低于2009年61.92%的水平，却超过了同期GDP的年均增长8.5%的水平。巨大的债务规模、高速的增长速率，使得地方政府和中央政府的的发展了形成了巨大的财政风险，影响到国家经济的发展和稳定。

（二）地方政府融资平台公司管理不善

地方政府主要是通过地方的融资平台向外借贷融资。但是一方面，地方上的融资平台其管理机制存在漏洞，在治理结构、责任落实以及实际操作方面中都存在不规范的现象；另一方面，地方政府对这些融资公司的监管力度不够，在进行接待时并不完全了解该平台公司的实际情况和信誉，在地方政府承担全部责任的情况下，一旦出现违约，我国经济将会受到巨大冲击。

（三）地方政府借债融资不规范

当前，我国地方政府在借贷融资方面的规范性有着较大的不足，地方政府性债务管理的一般性机制不健全，规章制度缺乏规范，相应的规章制度建设不健全，地方上收支计划不完善，尚未形成对应的管理机构对债务实现统一有效的管理，做到专款专用。同时举债行为随意，主观随意性较强，缺乏科学性。即使在中央下达了规范文件后，仍然有很大一部分违规融资现象的存在。

（四）偿债能力不足

由于缺乏有效的债务偿还机制，目前我国地方政府债务的偿还具有被动性，没有将政府债务的偿还完全纳入年度计划，急躁安排偿债资金，只是到需要还本付息时才被迫介入，或是通过预算扣款等方式被动还债，依靠举新债来还旧债。

现阶段中国正处于经济转型期，国际大环境仍不乐观，且人口红利减少，经济下行压力巨大，地方政府面临着财政收入增幅降低的风险。地方政府本身作为公共产品的提供者，政府基金性收入很难与企业利润相比，本身不以盈利为目的，很难从投资中得到较高的回报，因而自身偿债能力存在一定限度。

三、地方政府债务管理问题形成的原因分析

（一）政府预算制度的不健全

《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定的除外，地方政府不得发行地方政府债券。若地方政府财政资金不足的情形下，中央政府只允许地方政府以担保或者其他形式进行融资，不允许发行地方债，从而加重了地方政府隐性或有负债，不利于对地方政府债务规模和债务风险的有效控制。

此外，由于我国预算外资金不纳入预算管理，缺乏严格的监督和制约，使得预算外资金帐户成为地方政府债务的庇护伞，导致预算支出受制于地方税收收入的剛性，地方政府只能从预算外资金寻找突破口，举债便由此成为地方政府化解地方收支矛盾的重要策略。

（二）地方行政管理体制的缺陷

在地方政府债务中有很大一部分是由政府的直接行为所导致的，因此可以说，政府行政管理体制的缺陷直接导致了地方政府债务风险问题的形成。

首先，干部的绩效考核不科学。当前政府官员考核的重点是GDP增速、地方政府财政收入以及本年度上缴上级资金的完成情况，而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的指标却不纳入地方政府政绩的考核评价体系。这样容易造成基层政府追求绩效，急于在任期内做出成绩，不惜大规模举债增加新债，甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设，只管借钱举债而不计成本效益，只关心政治前景，这种行为短期化使得政府债务规模不断增大。

其次，债务事后的问责机制不健全。我国地方政府的人事更替较为频繁，官员决策事后责任的追究制度并未形成，从而减少对决策失误的责任机制。政府行为的不规范，促成了负债的产生和积累。

最后是没有统一的部门去管理地方政府的债务。目前，在我国，尽管制度上规定了各级地方财政部门来对各地的地方政府债务进行管理，但是现实中我们发现，各个层级的财政部门并没有尽心尽力地去完成对地方政府债务的管理。他们往往只对自己负责的财政部分进行管理，有一种“事不关己，高高在上”的状态，充分说明了我国财政体制的不严谨，这样不仅会造成无法掌握我国的地方政府债务情况，也会使得各地政府在增加债务方面少了节制。

四、化解我国地方政府债务问题的有效途径

当前，地方政府的债务规模庞大，给地方经济的发展和社会的和谐稳定带来了严重危害，必须要引起高度重视。通过分析我国债务问题的现状和原因，防范和化解地方的债务问题，应该按照分类管理和综合管理的原则，建立起规范、适度和透明、高效的地方债务管理机制。

（一）编制地方政府的债务预算

地方政府的预算应按照地方政府债务的资金来源和其支出的结构，来反映政府债务资金的借入、使用和偿还的情况。地方政府债务预算应该把包括偿债资金的收支预算，偿债资金的收支预算和债务资金收支平衡预算在编制预算时应注意债务种类和项目的完整性。

（二）进一步规范完善分税制财政体制

首先，要强化政府间事权财权的合理划分。按照公平透明的原则，合理划分政府的财权，确保政府事权和财权相统一，以法律的形式加以明确，从而保证各级政府履职需要，形成稳定的各级地方主体税种，建立起各级财政收入的稳定增长机制，赋予地方政府适当的税收管理权限，减少地方政府融资的数量，提升债务的可控度。

其次，完善财政的转移支付制度。以法律的形式对转移支付的标准和分配方法进行规定，减少人为因素的干扰和影响，提高资金的使用效率。同时，调整各项转移支付资金的比重，从而解决地方政府财政的资金缺口问题，避免地方政府举债行为。

（三）建立严格的地方政府债务投资责任制

严格落实债务投资决策责任，在各级政府使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人所应当承担的管理和偿债责任。通过加强对政府债务资金项目的可行性评估、论证和设计方案，鼓励政府将资金投向交通道路、基础设施、环境保护等涉及公众利益的方面，充分发挥资金的投放效益。

建立起决策责任机制后，也要建立起相应的债务追溯问责制。将债务的借、用、还纳入领导干部的考核标准，对盲目举债，搞低水平重复建设，浪费资源，或是工作失职，无法按期偿还本息者，要追究直接责任人的责任，问题较为严重的追究法律责任。

（四）扩大地方政府财源建设

地方政府债务问题突出的主要原因在于地方政府财力捉襟见肘，在分税制体制下，地方政府获得财政收入与事权不相匹配，同时，地方政府融资渠道较为单一，造成了对债务的依赖性较强。因此，扩大政府的财源，可以让政府拥有更多的可支配资金，更好地履行其职能。当前，我国地方政府的融资渠道较为单一，信贷、外债等间接融资多，直接融资少，这样会导致债务风险过高，也影响到政府在提供公共产品中的自主性。从我国的具体国情来看，除了传统的如信贷和举外债等间接融资方式外，地方政府还可以利用预算外资金、盘活国有资产、发行准地方债券、经营城市资产、项目融資以及产业投资基金等方式来扩大财源，募集资金，改善债务负担较重的情况。

五、结论

现阶段，我国各级地方政府债务结构复杂，种类繁多，庞大的债务规模已经引起了社会各界的警觉，地方政府的债务管理问题一再被提及。当我们充分了解了地方政府债务产生的合理性的以及必要性的同时，也应该清醒地认识到无序地方政府债务管理也会带来许多负面效应，影响财政资金地运行和经济的稳定，甚至会引发社会问题。因此要尽快建立起规范、适度和透明、高效的地方债务管理机制，防范和化解地方政府债务风险，确保我国经济的稳定、和谐、健康发展。

参考文献：

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