加强行政事业单位国有资产管理的几点思考

闫旭

摘要：行政事业单位的国有资产是其履行政府职能、服务社会的基础保障，强化行政事业单位的国有资产管理，有利于推动国民经济发展，提高财政资金使用效率，有益于我国构建服务型政府和节约型社会。近年来，通过各级财政部门和行政事业单位的共同努力，我国国有资产管理在体制和制度建设上取得了长足的发展，但在资产管理实际工作中还仍然存在许多不尽如人意的地方，需要全社会共同努力完善。

关键词：行政事业单位；国有资产；管理；对策

我国的行政事业单位是政府履行社会管理职能、提供公共服务的基础。截至2016年底，全国行政单位达28.86万户，事业单位达69.52万户，大量的财政资金被投入到近百万户行政事业单位中，形成数额庞大非经营性国有资产。截至2016年底，我国行政事业性国有资产存量达到26.71万亿元，科学有效地对行政事业单位国有资产进行管理，对提高财政性资金使用效率，提高政府工作效率，促进政府职能转变，有着重要的现实意义。

一、我国行政事业单位国有资产管理现状

我国行政事业单位国有资产，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，即由财政部门、主管部门和基层单位共同作用的“三级”管理模式。基层单位对本单位的资产进行管理，对资产配置、处置等事项，上报主管部门审核；主管部门对下属单位进行监督管理，审核下属单位上报的申请；财政部门对申请进行最终审批，并对主管部门进行监督指导。在资产构成上，主要包括流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产，其中流动资产和固定资产为最主要的成分，截至2016年底分别占国有资产总金额的41.74%及40.96%，而固定资产又以房屋建筑物和通用设备为主要构成。

二、资产管理工作中存在的问题

（一）管理机构及人员保障不足，资产管理意识不强

在资产管理机构设置和人员配置方面，大中型行政事业单位管理情况较好，一般有足够的人员从事资产管理工作。对于规模较小、人员编制较少的单位，大部分都没有设置专门的资产管理机构，财务部门、综合部门兼管资产的形式很普遍，多数单位没有专职的资产管理人员，部分单位甚至由综合部门3、4个人管理人事、财务、资产等一系工作，不仅导致兼职人员工作负担过重，忽略、放松对资产的管理，更是连基本的内部牵制和不相容岗位分类都无法实现，极易滋生舞弊和腐败行为。另外，由于缺乏宣传与教育，在行政事业单位中普遍存在一般职工不认为自己有资产管理的责任，不知道有资产管理制度的存在。

（二）资产分配不均，使用效率低下

长期以来，行政事业单位资产管理与预算管理有效结合不好，资产配置在总量、标准和需求方面缺乏整体调控，资产的配置不是完全根据各单位的实际需要和资产的实际使用状况，而是根据各单位预算资金的多少决定，配置弱约束导致配置不公平现象，资金充足的单位在资产配置的自由度上明显优于其他单位。初始分配不均，加之资产跨部门调剂使用较为困难，“有錢”的单位购置大量闲置资产得不到有效利用，“没钱”的单位因办公设施设备陈旧或短缺使工作质量和办公效率低下，形成了资产闲置和短缺并存的局面。

（三）管理制度执行不到位，日常管理不规范

虽然财政等部门对行政事业单位国有资产管理有明确的制度规定，但在实际工作中执行不到位、管理不规范的现象还广泛存在。如在固定资产日常使用中，不经资产管理部门同意或报备，随意变动或更换资产的使用人、使用部门，造成资产变动信息缺失；部分单位固定资产的管理权分散在多个部门，导致资产重计漏记，真实的配置使用状况难以被及时准确的掌握；部分成套购置的固定资产，在资产转移时仅对其中一部分进行转移，造成资产盘查无法准确核实完整资产的价值，资产账实不符；资产管理人员工作交接过程中未盘查资产、未做交接手续、未整理账务，导致手续不全、档案丢失、记录混乱。另外，由于我国行政事业单位本身的体制机制原因，存在大量的两个机构或多个机构共用一套人员的情况，相同办公场所、同一办公人员，使用管理着属于不同单位的类似资产，资产登记、账务处理产生交叉和混淆。

（四）国有资产存在流失现象

部分行政事业单位在在资产的配置、转让、调拨、使用、处置等环节的具体操作中未实施严格有效的控制，造成国有资产的流失。如购置资产过程缺乏严格的论证与审批，无效购置形成闲置资产，被个别人员私用或据为己有；资产使用过程中，签订租期过长的租赁合同，当市场环境出现变化后，出现租金远低于市场价格的情况，造成国有收入损失；资产报废过程中，僵化报废标准，只根据资产使用年限而不考虑资产实际的状态，导致大量可用资产被浪费；资产转让和处置过程中，评估不规范、操作不透明，导致资产廉价出售给利益关联方，或将收入私做单位及个人福利；对外投资过程中，投资审批把关不严，对投资对象的经营状况疏于跟踪监督，资产的经营风险难以有效防控。

（五）资产管理信息化建设不完善

近几年来，行政事业单位资产管理信息化建设逐步加强，除日常的资产卡片录入、报表生成、数据查询外，部分单位的资产管理系统已实现资产购置和资产处置的线上申请、审批。但仍存在业务覆盖面不全、操作界面不友好、申报审批操作流程复杂、信息反馈滞后、配套功能缺乏、未实现与预算等其他系统的有效衔接等问题。

三、产生问题的原因分析

（一）公共部门的内在缺陷

行政事业单位作为政府公共部门，资产归国家统一所有，然而国家统一所有只是一个抽象的概念，分散在各个行政事业单位的国有资产，最重要的管理主体是其占有单位，各个占用单位不仅对资产具有占有权和使用权，还具有一定的收益权和处置权，形成了实际上的单位本位管理体制。由于行政事业单位所提供的公共产品具有一定的排他性，很少有市场环境下的竞争，因而缺乏成本约束机制，同时由于政绩考核不关注国有资产的配置管理使用，行政事业单位的工作人员以追求自身利益最大化、部门预算极大化为目标，必然导致国有资产使用效率低下、资产浪费流失等问题发生。

（二）对资产管理认识不清、重视不足

行政事业单位由于经济业务相对简单，很多单位的领导都认为资产管理就是简单的记账点数，重要程度低，导致财会部门和资产管理部门很少参与单位的管理，丧失了监督的核心职能。对国有资产管理技术含量低的认识，又导致资产管理部门人员配备不足，人员素质较差，教育和培训匮乏。另外，资产使用部门和资产使用者普遍存在资产管理规定只是给资产管理部门制定的错误认识，认为资产管理与自己无关或关系不大，没有意识到应对所使用的资产负有责任，对领用的资产随意使用、随意外借、随意放置。对资产管理的种种不重视行为，加剧了资产管理过程中的错误行为和混乱局面。

（三）制度流程设计还不完善

我国的各项行政事业单位国有资产管理规定多数只对大的方面、常规性事务、重要的问题进行了说明，对常规事务进行了规定，相对缺少对具体问题和特殊情况的明确，导致资产管理和使用人员有时凭自我认识开展业务，容易形成管理上的漏洞和真空。另外，部分管理流程过于繁琐，如购置、处置等流程需要经过多个环节审批，涉及多个部门、多项业务，周期长、过程复杂、费时费力，造成部分单位懒于怠于行使固定资产管理权利，或是在操作过程中投机取巧、弄虚作假。在考核办法、惩罚措施方面的规定不足不细，更使制度执行者意识放松。

四、加强行政事业单位国有资产管理的对策

行政事业单位国有资产管理上存在的问题，需要我们深入挖掘原因，研究符合实际、科学有效的解决方法，将更多新理念、新科技以及专业技术引入到管理过程中来。

（一）强化责任意识，完善机构人员

思想决定行动，行动决定结果，行政事业单位国有资产管理之所以存在诸多问题，核心原因在于资产管理者、使用者的责任意识淡薄，缺乏主人翁精神。将国有资产的管理责任，具体落实到每一个相关人员的头上，发生违法违规行为或造成重大损失，领导岗位、主管部门、每个环节中的经办人都要受到追责，敦促所有人员转变工作作风，形成国有资产自用自管自己负责的意识，从上到下的重视国有资产管理的氛围。

（二）健全管理制度，细化操作流程

建立科学合理、全面完整的资产配置和预算管理制度，通过合理的预算约束来提高资产配置的科学性、有效性，对于已经存在的资产配置的不均衡，通过合理周密的调剂机制，最大程度的提高闲置资产的使用效率，减少重复采购造成的浪费。建立专项检查制度，每年随机挑选某一种或几种资产进行专门检查，深入了解资产的配置、使用、保管、运行、效果等情况。一方面通过几年的专项检查，可以形成一个对全部资产的全方位深入检查清理，另一面又可以保证足够的频次达到警示监督的效果。有效解决目前日常自查无法进行全面监督，不能保证结果真实，全面清查又耗时费力，不能保证检查的频次和深度的问题。

（三）完善考核机制

开展针对资产管理的绩效评价工作，重点关注资产管理的合法合规性，资产使用的经济性、效率性、效益性，将评价结果与单位下一年度的预算、新增资产申请，以及领导任职考核、职工绩效考核挂钩。在开展绩效评价的思路上，应把握以外部评价为主，自我评价为辅，先易后难，逐步过渡的思路。评价执行者以资产监管部门为核心、社会力量为主力，充分利用专家学者、中介机构的专业能力。评价对象以一般行政事业单位普遍配备的通用设备为重点，逐步向特殊部门配备的专用类资产扩展。

（四）加强资产管理队伍建设

完备的制度体系、合理的管理流程，最终都离不开人来实施，要真正做好行政事业单位国有资产管理这篇文章，“人”的因素不容忽视。一方面要调整单位管理结构，健全资产管理机构，配足配强资产管理人员，另一方面要积极开展各种形式的教育、培训、交流，提高资产管理人员的业务水平，并将业务能力优秀、工作责任心强的人员选拔出来，提供机会帮助他们积累经验、增长知识，培养专家型人才。

（五）加强信息化建设，充分运用新科技

进一步完善资产管理系统的功能与设计，力求实现功能全面、界面友好、操作简单的目标。将资产管理系统与预决算、政府采购等系统对接，实现不同系统间数据的互联互通、共享共用，逐步实现资产管理事项的全业务网上办理。借助大数据、物联网、二维码等技术，实现固定资产全生命周期管理与实时动态监控，对每一个固定资产標记唯一的身份识别码和对应的身份档案，记录固定资产从申请配置，到使用管理，再到报废处置整个生命过程中，资产的全部流向和变动，所有审批、经办人员的操作和处理等全部信息。

参考文献：

[1]财政部编著.中国会计年鉴2016 [M].中国财政杂志社，2017.

[2]吴红卫.非经营性国有资产管理研究[M].法律出版社，2013.

[3]文宗瑜，谭静.行政事业性国有资产管理[M].经济科学出版社，2014.

[4]谭静.行政事业性国有资产管理绩效评价研究[M].经济科学出版社，2013.

（作者单位：工业和信息化部通信清算中心）