新型城镇化建设背景下的宁夏PPP模式发展研究

PPP(Public-Private Partnership)模式在我国新型城镇化建设中发挥着越来越重要的作用。通过PPP模式，可以充分调动社会资金参与公共设施和工程项目的建设，不断提高政府资金的使用效率，实现地方政府花小钱办大事，满足新型城镇化建设中所需的公共服务而惠及百姓民生。基于此，本文通过对PPP项目的调查和分析后发现：在宁夏推广和运用PPP模式还普遍存在地方政府财力不足、项目吸引力低、前期程序繁琐费用高、相关人才资源匮乏等问题。对此，本文积极探寻合理有效的解决路径，以进一步发挥PPP模式在宁夏新型城镇化建设过程中的优势作用。

一、PPP模式的特征

PPP是政府与社会资本合作的模式，社会资本通过与政府开展合作参与到社会基础设施、公共工程与公共服务领域建设之中。在合作过程中，非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品服务和服务，从而使合作各方达到比单独行动预期更为有利的效果。

PPP项目类型多样，主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如：轨道交通、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊等这类以“使用者付费”为特征的经营性项目。其盈利主要来源于三个方面，一是项目的运营回报，也是最主要的收益来源，包括使用者付费和工程利润；二是补偿项目投资汇报，即在项目收益不达预期时，给予投资者额外项目收益作为补偿。三是低成本融资提高整体利润，项目可以通过发行低成本的企业债达到降低融资成本的目的。

从广义范畴看，PPP运作模式主要包括：建设-运营-转移(BOT)，转让-运营-移交(TOT)，改建-运营-移交(ROT)，建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式。其典型结构是政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

综上所述，在新型城镇化建设背景下，地方政府在推进城镇化建设过程中运用PPP模式开展基础设施建设，能够满足建设中所需的公共服务，起到有效化解地方政府存量债务，减少地方政府增量债务的作用。

二、实证分析——以宁夏为例

(一)全区PPP项目总体发展情况。根据财政部PPP 中心网站显示，2016年末，宁夏全区入库PPP项目总量共有72个，涉及项目总金额1736亿元。项目主要涉及涵盖了交通运输、生态环保、市政工程、养老服务、医疗卫生、教育等领域。宁夏全区PPP项目数量和总金额约占全国的1%左右。

(二)各地区间PPP项目数量差异较大。宁夏地区的银川、吴忠、中卫三个城市的PPP项目数量位居宁夏地区前列，项目合计60 个，占入库项目总数的83.3%；项目总金额1461亿元，占全部总投资需求的84.2%。其中：首府银川市PPP项目共有36个，占入库项目总量的50%，与其他四个地级市差异明显。(见表1)

表1　宁夏地区PPP项目分布情况一览表　单位：亿元

(三)部分地区PPP项目“消化”难度大。宁夏地区72个PPP 项目中有50个项目处于识别阶段，占项目总量的69.4%，涉及金额占全部项目总金额的80.6%。分地区看，部分地区识别极端项目数量或金额占比较大，政府可能面临着短期内较大的吸引社会资本压力，有可能造成PPP项目“消化不良”，相较之下，固原和物种两个地区PPP模式“消化”压力较小。(见表1)

三、宁夏开展PPP项目存在的问题分析

根据上文对宁夏发展PPP模式的现状可以看出，受区域发展不平衡、经济基础薄弱、资源禀赋条件差等因素的影响，在宁夏推广和应用PPP 模式过程中还面临着许多问题和困难。

(一)PPP项目吸引力低、落地难。在新型城镇化建设不断加快的大背景下，宁夏地方政府部门对基础设施建设的需求一直较为旺盛，但是受市场规模较小、经济发展滞后、金融环境基础薄弱等因素影响，规模开发经济成本较高，规模经济效益不高，盈利空间有限，PPP项目对社会资本的吸引力低。而且作为西部欠发达地区，宁夏的公共预算收入十分有限，高度依赖于中央的转移支付，若要保障社会资本合理收益，地方政府不得不进行大量的财政补贴，加剧地方财政支出压力。

(二)部分公共服务领域推进难度大。目前，全区积极推进实施的PPP项目主要集中在交通、污水处理等具有收费性质的经营项目。这些项目依靠使用者付费就可以保障投资的回报，比较受社会资本的欢迎。但是，公益性项目中的健康养老、体育健身、文化设施等项目则因盈利能力不足，导致社会资本缺乏参与热情。

(三)PPP项目前期工作时间长，程序繁琐成本高。实施PPP项目是一个系统工程，其复杂程度和专业程度均特别高。按照财政部《政府与社会资本合作操作指南(试行)》，PPP 项目操作共5大流程、19个步骤。从项目识别到项目移交过程中，涉及诸多环节。特别是在项目的最初阶段，需要充分考虑项目的可融资方式和地方财政是否有能力承担的问题，并要评估比较传统方式与PPP方式之间的效率，确定是否合适采用PPP模式。除此之外，还需要聘请专业咨询机构，编制实施方案和财务模型，并组织专家对方案进行评审论证。因此，从经济效益角度考量，一些拟采用PPP方式开展的市政基建项目，往往因为前期工作耗时长、程序繁琐、费用成本过高而不能上马。

(四)观念保守，专业人才严重匮乏。一方面，一些单位和部门对创新发展的理念认识不足，严重依赖政府直接投资去干项目，对PPP模式认知度不高，缺少一个清晰完整的概念，对PPP模式的操作规范和流程了解不够透彻，缺乏更多深入细致的分析。另一方面，PPP项目涉及金融、会计、法律等专业知识，专业性很强，而且在不同领域和行业采用的PPP模式也多种多样，每种模式均有其各自的特点，这对相关部门具体操作人员的业务能力和创新能力提出了很高的要求，但在实际工作中有关人员掌握和运用政策的能力不足，缺乏主动，创新不够，影响了工作的推动。

(五)缺乏履约精神，影响了PPP项目推进。由于PPP项目投资规模相对较大，回收周期长，政府和社会资本双方的履约精神至关重要，也是项目顺利推进的前提和保证。但是宁夏地区经济总量小、财力薄弱，社会资本对政府履约精神和能力有所顾虑，导致项目推进缓慢，不利于PPP模式在宁夏的应用和发展。

(六)宣传引导工作不深入。调查发现，地方政府相关部门对PPP项目的宣传引导不够深入，对现有的PPP项目宣传手段较为单一，缺乏主动服务意识，缺少全方位的宣传手段，推介力度不够，不注重宣传形式的实际效果。同时，缺乏PPP项目成功经验总结及典型案例引导手册或培训，供拟参与企业参考学习。

四、宁夏推动PPP项目健康发展的政策建议

为了进一步推动PPP模式在宁夏地区的发展，实现政府与社会资本的深度融合，笔者从六个方面提出改进和完善建议。

(一)打破思维惯性，抢抓机遇。开展PPP项目，作为经济新常态下一种新的项目投融资模式，地方政府相关部门要进一步提高思想认识，深入理解开展PPP项目的重要意义和作用，切实增强工作的责任感和紧迫感，主动研究PPP项目的特征、实施原则、合作模式等，加大培训学习力度，吸收掌握经济发达地区的先进经验和做法，按照积极稳妥的原则，合理确定地方PPP项目，引领地区经济发展。

(二)抓好优质项目储备，实现精准发力。社会资本如果看不到投资回报，PPP项目就很难引起投资的兴趣。因此，地方政府相关部门要精心做好PPP项目的前期储备工作，实现精准发力。结合地区发展实际和专家指导，以项目成熟度高、可操作性强、投资规模大、回报区间平稳为原则对项目进行严格筛选，吸引社会资本的投资兴趣。同时，要推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，增强PPP项目的流动性，提升项目价值和项目吸引力。

(三)建立并联机制和专项补贴基金。PPP项目程序复杂，可由政府牵头，本着信息共享、多方联动、无缝对接、合力推进的原则，建立并联审批机制。在遵守程序、科学论证的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作，协调落实建设条件，畅通审批绿色通道，加快项目前期工作。同时，建立自治区级财政专项基金，对重点PPP项目的前期费用给予一定额度补贴。

(四)加强人才培养和引进力度。PPP项目人才的严重匮乏已经成为制约PPP项目发展的一个重要因素。因此，为了进一步推动PPP项目在宁夏地区的发展，要采取“走出去”“请进来”的方式加快相关人才的培养和引进。鼓励各类市场主体加大对相关人才的培养力度，探索建立政府部门、高校、企业三方联合的人才培养机制，派员向东部沿海经济发达地区学习PPP项目发展先进经验，并高薪吸引优秀人才向宁夏地区流动。同时，鼓励政府统筹整合社会各界专门力量，为PPP政策研究、项目论证、实际操作、业务培训提供全方位的专业支持，将PPP模式推广工作做到“专人、专岗、专职、专业”。

(五)规范合作关系，强化履约精神。在PPP模式中政府、民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但是政府的总体角色和责任是为大众提供优质的公共设施与服务。因此，地方政府在合作中应从保护和促进公共利益的立场出发，通过规范合作关系，严格遵守市场经济的契约精神，按合同办事，保障经营者合法权益，实现合作双方共赢。

(六)强化宣传，注重示范引领。一是地方政府要组织相关部门对项目进行广泛宣传。通过会议、文件、报纸、电视等不同媒介开展宣传活动，并通过项目推介会、银企洽谈会的方式推送地方优质PPP项目。二是要选取国内其他地区一至两个典型PPP项目的成功案例及时进行成功经验总结和案例引导，实现经验复制和推广，逐步形成以点带面的示范效应，使PPP模式在宁夏地区能够积极、稳妥、有序推进，不断发挥PPP模式在新型城镇化建设过程中的优势作用。