PPP模式供给公共产品及相关风险研究

一、相关概念

PPP模式，是Public Private Partnership的英文缩写，也叫政府和社会资本合作，指的是政府或公共部门为提高公共产品供给效率和服务质量，与私人部门共同组成SPV，利用双方各自优势，通过股权合作、购买服务或特许经营等形式，形成目标一致的伙伴合作关系，并签订合同来约定各方的权责，以确保项目的顺利实施，最终实现“1+1>2”的结果。这一模式最早是于1970年左右在英国兴起的公共产品和服务供应模式，因这种模式融合了政府和私人组织各方在资金、技术、管理等方面的优势，此后在欧洲和北美地区、澳大利亚等国家不断发展演变，并形成了目前比较成熟的发展模式。具体的讲，广义的PPP模式指的是在协作过程中，政府部门充分利用私人部门所掌握的资源、技术和管理经验等方面的优势参与公共产品和服务供给而建立的各种合作关系，最终目的是为了实现双赢甚至多赢。狭义PPP模式指的是政府部门与私人部门共同组建项目公司，凭借项目有效引入社会资本参与，共同设计开发，强调风险的最佳应对和分担。

PPP模式的三个重要特点：合作伙伴、风险共担和利益共享。PPP模式的前提条件是参与方是拥有共同目标的平等合作伙伴关系；同时，在项目执行过程中考虑将相关风险妥善分担，即政府部门应主动承担起如政策法律等方面的风险，私人部门则承担相关的开发建设、运营管理风险；对于一些不可抗因素，则由双方协商共担。通过这样的风险最优分担，合作各方承担己方最适合也最善于应对的风险，保证项目成本的最小化。私人部门作为市场经济主体，总是追求利润的最大化；而公共部门则谋求公共福利水平的最优，介于此，PPP模式中政府部门与私人部门除了要满足项目要求的社会需求外，还应考虑到私人部门能够拥有相对稳定可观的投资回报，这是不容忽视的。

二、理论依据

公共选择理论。政府和市场是市场经济条件下资源配置的两种不同手段，但是由于市场的逐利性，有时会造成失灵现象；反过来，作为政治市场主体的政府机构的低效率和自我扩张行为，有时也存在“政府失灵”现象。公共选择理论对我们引入PPP做出了最好的解释，在一定程度上，我们需要政府与市场合作，以平等、公平、利益共享的方式进行合作，为社会大众提供更高质量、更有效率的公共产品和服务。

公共产品理论。萨缪尔森认为如果一个人消费这种物品或劳务并不会影响其他人的消费，并且不会导致别人对这种物品或劳务消费的减少，那么它就是所谓的公共产品，与之相对应的就是私人产品。由此可见，公共产品与私人产品的不同主要体现在：消费的非竞争性、效用的不可分割性和受益的非排他性。生活中，某些像医疗和卫生这类私人物品并不代表只能由社会部门提供，同理，公共物品也不是说必须由政府部门生产，这就是我们提出PPP的意义所在，PPP项目涉及的公共交通、医疗教育等部分领域属于公共产品和服务，理论上应该由政府提供，政府对市场失效领域的介入，目的是更好地服务于市场，这也是其职责所在。

委托—代理理论。现代契约理论认为在确保效用不变的前提下，给出行为约束，最大限度地减少交易费用，从而达到效益的最大化。在PPP模式中，契约的重要性不言而喻，因为PPP模式涉及到政府与部门私人部门的合作关系，政府作为项目的发起者和监管者，通过特许经营权等方式将一般公共服务项目委托给企业或社会资本，这个过程中存在一个显著的博弈：私人部门能在保证质量的前提下尽早完工是政府部门的不变期望，同时希望实现社会福利的最大化；企业则是尽量压缩成本以实现自身利益的最大化。在这个合作过程中就需要确定一个合理的利润水平和激励机制，来避免相关问题发生，实现双赢。

物有所值(VFM)理论。VFM(Value for Money)要求PPP项目在满足公共需求的前提下，充分考虑项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值)。VFM是PPP模式的核心思想且贯通于整个项目期，除了考虑项目的价格和质量因素外，还需要结合项目执行过程中各参与方对资源的利用效率高低以及整体目标实现程度如何、不确定风险的分担设计机制和未来运行效果等诸多因素进行定性分析和定量分析，才能做出项目的综合评价。

三、PPP与传统融资模式的区别和联系

随着PPP在国内外各领域的演变，其内涵也在不断丰富。狭义的PPP模式根据其特定的性质、类别、所有权以及私人部门参与度的不同分为 BT、BOT、BTO、BOO、DB、DBFO、PFI、TOT、ROT等子类别模式，且不同的类别模式有着不同的含义和优缺点，接下来，我们着重分析比较PPP子分类下的BOT、BT、TOT三种不同模式的适用范围和优缺点：

表1　PPP模式中BOT、BT和TOT间的比较

四、PPP项目主要风险及典型案例

PPP项目在实际执行过程中面临着诸多不确定性因素，这些因素使得项目风险不容易完全规避，在操作执行过程中有时难免会产生一些问题。通过分析和梳理我国近些年来PPP项目失败的经典案例，笔者对PPP项目存在的主要风险进行了归纳。

表2　我国PPP项目部分失败案例及主要风险

五、相关建议和对策

PPP模式的推行，有效地促进了政府观念的转变，发挥了市场的资源配置作用，有利于经济新常态背景下的产业结构的转型升级和深化供给侧结构改革。但是，当前我国PPP领域的研究还尚不成熟，缺乏经验，针对前文案例中出现的主要风险和问题，本文有以下几点建议：

1.健全和完善相应的法律和政策体系。当前我国PPP项目的运作主要依靠政府各部委下发的若干条例作为支撑，而国家法律层面的权威和系统支持不足，同时建议全国人大及时对现行涉及PPP项目管理的法规进行调整，使之逻辑相通。特别需要注意的是要明确PPP项目中各合作主体之间的职责关系和权利义务，明确标准体系，覆盖PPP项目的整个过程，还应注意的是政府部门之间(特别是财政部和发改委)应该协调沟通，对各部门制定的相互不一致的政策文件应该完善或直接清理，保证PPP项目的顺利开展。

2.转变角色定位，强化政府部门的契约精神。在PPP项目的合作关系中，私人部门的地位处于相对弱势，政府部门的角色更应由主导转变为引导、协作，减少在PPP项目中的不必要干预，以充分激发市场活力。同时，政府部门绝不能倚仗自身的公权地位，而将本应自己承担的风险毫无责任地转移给私人部门，更应注重契约精神、合作精神；同时要保证已出台政策法规的延续性和稳定性，避免因政府人事换届而毁约失信状况的发生，提高政府公信力，确保项目可持续运营并减少私人部门的损失。

3.努力探索科学合理的公共服务监督监管体系。政府推行PPP的目的之一是通过引进私人部门在经营管理方面的理念和技术，促进社会公共产品供给质量保证和服务水平的提升。同时，为保证长期为社会提供高质量的产品和服务，加强监管成为必不可少的重要环节。应该努力探索建立包括合同约束、政府监管和社会监督于一体的全方位监督体系，以监管评价体系来倒逼公共部门服务质量提升。

4.积极搭建融资平台。首先要对好的PPP项目，政府对项目公司实行贴息、担保及其他方式的融资政策支持；其次，要科学合理地拓宽投融资渠道，适当打造区域创新性投融资平台，有效吸引社会资本投入。通过建立PPP专项基金，加大财政专项资金的使用，多渠道引入资本，最大程度上降低企业投融资成本，保障PPP项目参与各方实现多赢。

5.注重风险识别和分担。合理的风险分担要充分考虑双方的优势和偏好，建议私人部门结合自身特点承担相应的设计、建设、营运、财务等风险；政府部门主动承担起职责范围内相应的政策法规等方面的风险。一方面，政府部门在对PPP项目决策前，要综合考虑项目经济、社会、生态方面等因素，并对这些因素进行评估，预估项目实施中可能存在的潜在危险，并制定风险均摊体制，针对可能发生的风险提供妥善的解决办法，此外还需要对项目风险估值的相关方法进行深入系统研究，特别是要对潜在风险进行定量描述，并尽可能的做出精确的成本估算和有效预测，尽量防止财政困境现象的出现；另一方面，私人部门对项目实施过程中可能出现的相应风险的认识与防范也相当重要，只有对项目中潜在的风险进行识别并妥善解决，才能保证PPP项目成功开展。

6.成立PPP专职机构，培养专业化人才。我国目前的PPP项目主要是由挂靠在财政部下的PPP工作领导小组协调，结合PPP模式的巨大潜力，设立专门的PPP日常管理机构将在很大程度上减少机构间因口径不一带来的PPP项目协调困难等问题，提高PPP项目的运营效率，使得项目运行风险得到合理分担。此外，PPP项目的顺利实施运营还需要培养既懂经济、法律、财务知识，还需要掌握工程技术、合同管理及其他专业技能方面的专业型人才。

(西北大学经济管理学院，陕西西安710127)