PPP模式在水运建设市场的应用与实践

刘金鑫，林冲

（中国交通建设股份有限公司，北京100088）

0 引言

基础设施领域的政府和社会资本合作（Public Private Partnership，以下简称PPP）公认的最早起源于欧洲。中国的公私合作理念起源并不晚，最早的代表项目是1906年6月开工建设的新宁铁路。深圳沙角B电厂BOT项目被认为中国第一个现代意义的PPP项目[1]。经过这些年的发展，PPP模式已经成为市政基础、轨道交通、高速公路、污水处理厂、环境治理等领域常见的建设方式[2]。相较而言，运用PPP模式的水运建设项目数量并不多。长期以来，“地方投资+财政补贴+银行贷款”是解决水运建设投资的主流融资方式。随着我国“一带一路”和“长江经济带”双战略驱动，内河航运与开发不断深入，内河与沿海部分新建港区存在专业管理人才和投资能力不足等问题。本文旨在通过案例分析，探讨PPP模式在今后水运建设市场的应用与实践。

1 近年来我国水运建设的发展历程

1.1 近期发展历程

图1 2001年以来我国水运建设投资额及其增速变化Fig.1 Changes in investment and growth rate of water transport construction in China since 2001

自2001年以来，得益于港口运输需求稳定持续增长，我国水运建设总体保持快速增长，从十五期间完成投资1 735亿元，快速增长至十二五期间7 344亿元[3]，2001年以来我国水运建设投资额及其增速变化相关数据见图1。

从水运建设固定投资额的变化，可以将过去近20 a划分为以下4个阶段：

1） 2001—2006年，高速发展期。港口供需矛盾得到极大缓解，这一段时期沿海建设投资占水运建设投资的比重超过80%，年均复合增长达到42%，沿海建设投资额占比80%以上，内河航运也在快速发展，但是规模总体很小。

2） 2006—2007年，增速调整期。受宏观经济形势影响，水运建设投资增速迎来拐点，这两年投资增速快速回落，内河航运投资增速开始超过沿海港口建设。

3） 2007—2013年，中速发展期。在政府4万亿元投资带动下，内河与沿海港口建设投资稳步推进，投资增速年际间有波动，年均增长分别达到了19%与5%，2013年内河投资占比快速提升至36%。

4） 2013年至今，结构调整期。内河投资增速开始回落，沿海投资开始持续负增长，建设投资额在2013年见顶后持续回落。2017全年完成水运建设投资1 239亿元，比上年下降13%，其中，沿海建设完成投资669亿元，下降23%，内河建设完成投资569亿元，增长3%。内河投资占比继续上升，2017年达48%。沿海优质岸线基本都已开发，部分货类的港口产能已基本满足甚至适度超前港口运输业的需求，投资重心向内河中上游转移，以长江经济带为代表的内河航运投资建设将保持中低速增长，今后水运建设投资机会更多存在于地区间不平衡不充分的结构性市场。

1.2 行业发展现状

未来我国沿海水运建设规模将继续下降，十三五期是我国沿海港口结构性调整的关键期，专业化、枢纽化、基地化趋势更为明显，各省港口资源整合力度加大，局部地区的专业化码头存在一定发展空间。但是，我国的内河航运基础设施依然薄弱，长江、西江等干线航道存在通航瓶颈，干支联动能力不强，内河港口规模化、集约化发展水平较低，服务功能较为单一，枢纽作用不强[4]。集疏运体系建设滞后，铁水、公水、江海等多式联运体系尚不完善[5]。无论是参考国外发达国家内河发展史，还是基于当前国家对于内河空前重视的判断，十三五期间我国内河航运将取代沿海，成为未来水运投资建设的重点方向。

1.3 建设模式

不同的发展阶段，我国水运建设项目的实施主体也有所不同。由单一的地方政府（港口局/港务局）主导投资，向地方政府、港口商、产业商及承包商多元主体投资转变。工程承包商的角色也由政府主导下的专业技术服务提供者，向全方位参与项目规划咨询、投融资、设计建设、运营维护等服务转变。对于基建承包商而言，根据项目参与深度的不同，既可以逐一承揽设计或施工项目，也可以整体承揽设计施工一体化项目（DB）、设计采购施工总承包（EPC）等。

从项目融资的区域发展特点看，内河航运建设早在2007年12月云浮市六都镇便引入了BOO（建造-拥有-运营）模式，这也是我国水运建设领域首个现代意义的PPP项目。而沿海港口建设长期由地方政府主导投资，承包方垫资建设、发包方延付工程款、BT模式等在资金不足的沿海地区更受欢迎。随着近年来国家对地方政府举债行为约束趋紧，地方平台企业融资渠道被限制，政府直接购买工程服务进一步受限，以黄骅港综合港区、南京七坝港区、盐城响水港区、四川宜宾港为代表的PPP项目兴起，为地方政府水运建设类项目的融资提供了新的解决方案。

2 PPP模式在我国水运建设行业的应用

2.1 合作模式

通常而言，基础设施项目根据行业特性的不同，项目经营所产生收益的不同，可以分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目3类。政府所承担的支付责任依次加大。根据付费来源不同，可以分为政府付费、政府可行性缺口补助、使用者付费3类[6]。

准经营性和非经营性项目由于盈利能力不足或不具备付费基础，单靠项目本身无法吸引社会资本的关注。充分借鉴轨道交通领域的TOD开发理念，将经营性项目和非经营性项目整体打包，以盈补欠实现整体的可营利性，这类整体打包项目称之为综合性开发项目。

其中，经营性项目常见的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付费，适用于运营效益良好，能够完全覆盖建设投资的码头运营或航道收费类项目，社会投资人获得一定期限（一般10～25 a）的经营权甚至所有权，到期可以选择移交政府或者继续续约运营。

准经营性项目常见的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付费+可行性缺口补助、PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+股权转让，适用于运营效益不足以覆盖建设投资的码头运营或航道收费类项目，不足部分由政府补助，社会资本同样可以拥有一定期限的经营权甚至所有权。

非经营性项目常见的合作模式有PPP（BOT/BT/BLT）+EPC/DB+政府付费+股权转让，适用于不具备付费基础的防波堤、公共航道、船闸、枢纽等公益性项目，该类项目可供政府购买服务的内容与金额都非常有限，因此最后往往都以分期回购股权的形式让社会资本退出，社会资本主要承担项目融资与建设。

综合性开发项目常见的合作模式由PPP+资源打包+TOD+EPC+使用者付费，该类项目综合性强，子项目多，对社会投资人要求高，一般适用于港城一体化开发项目，重点在于打包一些土地、经营性资产，与非经营性项目一起[7]交给同一个社会资本进行投资建设。

2.2 典型案例

水运建设项目主要类型有沿海港口建设（包括码头、航道、防波堤等）、内河航运建设（包括航道整治、航电枢纽、船闸等），基本属于可收费的准经营性项目，也存在完全不收费的情况，但较少见。本文通过对某公司承揽的4个PPP项目的合作模式、主要合作条款、融资方案等的对比（表1），总结了以下特点：

1）无一例外，这4个项目都按照准经营性项目的方式运作。付费机制设计都有政府付费或补助。政府没有通过PPP模式将项目经营风险向社会资本方转移，主要合作条款都涉及了补助资金纳入财政规划、进入各级政府PPP库、土地变相担保等增信措施。

2）除了资本金双方自筹外，项目绝大部分的融资仍然来自银行或银团，缺少通过基金、资产证券化（ABS）、发行债券等方式融资，项目贷款仍是主流，但是也有项目通过抵押项目产权、收益权等形式进行融资。

3）各个地方都有当地的港口运营企业，一般会作为政府方出资人代表和社会资本方参与组建SPV公司。项目进入运营期，SPV公司会以出租运营权或转让股权的形式，让社会资本退出。

4）不存在社会资本方长期运营码头等相关资产的情况。退出机制的选择上，社会资本方更倾向于股权转让。即便是前面提到的云浮市六都镇BOO项目，社会投资人也是中途选择了协议转让股权的方式退出。

表1 典型PPP项目主要合作模式及条款对比Table 1 Comparison of main cooperation modes and terms of typical PPP projects

5）双方合作的核心条款中，均缺少运营或维护绩效的考核评价内容，导致社会投资方往往重视建设期的短期回报，而轻视了项目运营的长期效益。不仅如此，社会投资人基本上都是基建企业，合作条款中缺少对社会投资人运营业绩的要求，直接影响到项目引进、吸收国内外领先的港口运营企业的管理经验。

3 总结与启示

我国水运建设领域应用PPP模式仍处于积累经验阶段，现有已经应用的项目存在变相包装、明股实债、重建设轻运营、绩效缺失等不规范的问题。政府在推广PPP时，应转变政府职能，强化全过程监督，重视合作模式、风险分担、付费机制、绩效考核的设计，注意区分项目PPP模式的适用性。

1）重视风险防控研究，建立合理的风险分担机制。国外很多失败的PPP项目，问题基本出在风险分担与付费机制的设计缺陷。要严格遵循风险由最能应对和控制它的一方承担[8]，以平衡政府与私人部门的权责利。

2）强化政府全过程监督，建立以项目绩效为导向的激励机制。一方面政府要充分依托市场，通过PPP吸引优质社会投资人，另一方面政府要监督公共服务的质量，加大运营绩效的考核权重与回报浮动比例。建立政府层面的绩效设计与考核机构，设置可评估、可调整的动态付费机制，以平衡投资人积极性与公共服务的质量。

3）鼓励港产城一体化综合开发，实现公益性与经营性资源整体打包。鼓励港口运营商、临港产业商、物流商等与承包商组成多元社会资本方，以平衡建设与运营。发展多式联运，实现水路与其他运输方式的无缝衔接，实现不同运输方式的互补互促，推动沿江、沿海地区的高效互联。

4）根据地方经济发展水平，选择适合当地水运建设模式。避免地方政府变相利用PPP融资举债，透支地方未来财政支出能力。对于经济较发达地区，传统的现汇招标模式仍是首选。即使是建设资金紧张区域，也可以综合考虑采用地方港上市企业股权融资、债权融资、现有资产证券化等方式来解决资金问题。