南京国民政府时期新疆建设计划委员会述论

买春雨

(新疆大学人文学院，新疆 乌鲁木齐 830046)

近代以来，边疆危机不断加深，国人对边疆局势日益关注，尤其是“九一八事变”后，开发西北成为当时政府和民间的主要论题。1933年新疆“四一二政变”后的局势日益严峻，社会各界均十分关切。南京国民政府迫于舆论压力，成立新疆建设计划委员会应对新疆局势变化。新疆建设计划委员会及其作为是新疆史研究的重要问题，但目前仅有张大军先生对其成立问题有过探讨，史界对此问题的研究还不够深入[1](p3139-3145)。本文拟对新疆建设计划委员会的成立缘由、组织状况和主要活动及其影响进行分析，认为委员会是临时性、应急性的机构，成立旨在表明国民政府当局对新疆局势的关切，以缓和民众对政府的压力。但委员的部分提案对国民政府了解新疆、对新施政及国防建设有一定参考价值，并可对后世建设新疆起到借鉴作用。

1.新疆建设计划委员会成立的缘由

新疆地处中国西北边陲，民族众多。自十九世纪七十年代以来，俄、英、德、日等国都通过各种手段入侵新疆。二十世纪二三十年代，随着日本侵华的不断深入，我国西部地区的战略地位日益彰显。 “一·二八”事变后，南京国民政府通过《提议以洛阳为行都以长安为西京案》的议案[2](p5)，在西北建立稳固大后方的提议被提上日程，社会上掀起开发西部的浪潮。新疆作为西部开发的重要一环，国人提出不少有关开发新疆的设想。褚民谊的《新疆事件与开发西北》提出巩固新疆与开发西北相辅相成，巩固新疆“是为全中国开一条生路”[3]。杨达贞《开发新疆之具体计划》则从分省、殖边、教育、筑路、矿产和制造业六个方面对新疆开发给出具体方案[2](p244-283)。

1931年，新疆发生“哈密事变”，事变迅速波及全疆。“四一二政变”后，许多回民团体及个人纷纷致电南京国民政府要求解决新疆问题。如南京回民公会致电行政院，“请中央派员驰往抚慰”[4](第13册,p398)；北平回民公会致电行政院，“抚绥疆回事变大员务恳请中央慎重遴选”[4](第13册,p412)。又如，新疆喀什地区的大阿匍和汉商王建堂联名致电国民政府，请“速颁明令收新省残局，责成马司令绍武设法收拾为幸”[5](第14册,p58)； 新绥长途汽车公司总经理朱炳致电行政院，“恳请设法制止盛马战争以便恢复交通藉苏民困”[6](第20册,p236)。此外，山东省主席韩复榘也致电行政院，“请明令准率所部入新疆”[4](第13册,p151)。

其实，南京国民政府当时对新疆并无多少实际控制力，且对新疆局势的了解滞后。1933年1月15日，《申报》就有援引俄国有关新疆回民暴乱的报道[7]。但是，1月18日汪精卫则表示“政府迄未接报告”[8]。面对社会舆论压力，行政院秘书长褚民谊在4月24日表示，“中央对于新疆事变，异常重视……是以中央自接得该省事变消息后，即议尚解决办法，现已决定调查实际情况，同时并选派大员前往解决”[9]。直到4月25日行政院院长汪精卫对此明确表示，“本院接有报告，新疆回民已将省政府主席金树仁驱逐，现在情形紊乱……详情如何，中央正去电严查。”[1](p3136)面对新疆局势，南京国民政府决定派员入新 “宣慰及调查此事件经过”[1](p3136)，但是对于人选问题存在争议，经过多方协商，决定派黄慕松入新宣慰。并且为安抚新疆民众，行政院于5月2日发布《告新疆民众各安所业勿得聚众逾规令》[5](第14册,p207)。7月1 1日，汪精卫在“行政院纪念周”上作报告，谈及新疆“四一二”政变善后工作[10]。

南京国民政府面对舆论压力，虽采取派员入新宣慰、颁布法令等一些措施，但未有多大成效。国民政府对于新疆变乱更是“无兵可派，无款接济，行政院长汪精卫为遏制舆论之攻击，和表示政府关心新疆，于是在南京成立‘新疆建设委员会’”[1](p3139)。

2.新疆建设计划委员会的概况

2.1 新疆建设计划委员会的成立

1933年7月31日，褚民谊在国民党中央党部举行的“第八十九次纪念周会”上作了题为《新疆事件与开发西北问题》的报告，他提出“治本办法，莫若开发西北，先完成交通水利等基础工作，使中央与新省有直接关系。组织方面，由行政院另组开发西北委员会，聘请专门人才，主持实业、国道、垦牧等务，继左宗棠遗志，使新疆不为东三省之续”[1](p3140-3141)。这时，南京国民政府已酝酿成立委员会，开发新疆并加强新疆与中央政府之间的联系。8月6日，财政部科员于尔晋向行政院呈《改革新疆以固西北边防策》的议案，并在《总论》中论述了新疆的危机及解决方法[11](第17册,p420-422)。 8月20日，蒋介石致驻苏大使颜惠“就近确查”新疆情形[12](第18册,p289)。9月 19日，在新疆任职的熊鸿昭致函行政院并提出，边地形势、固边防、慎选边吏和收服民心四条建议[12](第18册,p450)。

1933年年底，南京国民政府行政院开始拟定聘任委员人选。1934年2月20日，在行政院第148次会议上院长汪精卫提议“在行政院内组织新疆建设计划委员会，以褚民谊为主任”[6](第20册,p309)，并形成决议。行政院根据行政院第148次会议议决，对新疆建设计划委员会的成立做了准备工作。3月13日，新疆建设计划委员会在南京正式成立，推举刘抡英和陈曾亮两委员草拟计划大纲[13]。4月3日，行政院函请中政会议秘书处，将行政院本院第148次会议决议，“转陈备案”。次日，中政会议秘书处 “准予备案”[14](第21册,p114-115)。 4月 11日，新疆建设计划委员会正式办公。

2.2 新疆建设计划委员会的组织

新疆建设计划委员会组织结构，基本遵循《行政院新疆建设委员会章程》。《章程》有七条：“第一条，行政院为筹拟新疆建设计划委员会起见，设立新疆建设计划委员会；第二条，委员会设予行政院内；第三条，委员会委员，由行政院院长聘任之，并指定一人为主任委员；第四条，委员会委员为名誉职；第五条，本会设秘书一人，办理本会一切文件及开会事务；设书记二人，办理本会誊写及记录事务。均由行政院职员中调任，不另支薪。第六条，本会所需一切文具、邮电等费，即在行政院经费内开支；第七条，本章程自奉行行政院核准之日施行。”[6](第20册,p397-398)《章程》对新疆建设计划委员会设立的目的、组织、会务、委员聘任和经费都做了相关说明和规定。因新疆建设计划委员会委员为名誉职，且委员分散在全国各地，不易开展委员会活动，故又设立常务委员会，其中常务委员有四人，分别为张西曼、陈曾亮、柳民均、刘抡英[15]。为了方便讨论及发挥各委员专长，在新疆建设计划委员会第二次会议上，委员会把委员分为四组，“由各委认定组别，主席指定召集人，计政治组召集人唐柯三、张西曼；经济组陈曾亮、罗靖；文化组王曾善、刘抡英；交通组李景枞、冯有真”[16]。委员的聘任条件，主要有两点：（1）与新疆建设计划委员会有关的机关长官；（2)熟悉边务情形的人员。会期与会议谈论内容亦有所要求，对于会期要求“每周或两周开会一次”[17]。实际上，全体会议共召开五次，各小组开会七到十一次不等[18](第22册,p112)。 会议讨论内容则“以建设为限，如发展新省交通，开发矿产，施行教育等等，至于政治问题，亦将加以研究”[17]。

另外，南京国民政府行政院第148次会议决议后，聘请罗文干、黄慕松等10人为新疆建设计划委员会委员。1934年2月27日，行政院又聘请谢无量、唐柯三等25人为委员。新疆建设计划委员会正式成立时，已先后聘任52名委员。至新疆建设计划委员会裁撤时，聘任的委员共计81人①。新疆建设计划委员会聘任的委员虽基本上都是熟悉新疆事务的人员，但细查之下又有所不同。从各委员的籍贯来看，分布新疆、甘肃、山西、浙江、湖南、广东等地。如浙江人林竞 ，浙江平阳人，曾在青海、甘肃等地任职；王汝翼，甘肃天水人，曾在甘肃、新疆多地任职。从各委员的民族成分而言，除汉族之外，亦有回族、维吾尔族、蒙古族、满族等少数民族委员，如回族委员王曾善、蒙古族委员恩和阿木尔。从各委员的教育背景来看，除少数委员接受的是传统教育，大多接受过西式教育，还有很大一部分委员曾有留学欧美、日本的背景，主要学习政治、经济、军事等专业。如黄慕松，曾入广东武备学堂，后留学日本学习军事；薛桂轮，留学美国学习矿业。从各委员来源看，除来自军政界之外，如朱家骅，时任国民政府交通部长；还有来自商界和学术界，如郭维屏，曾任“西北问题研究会”干事、《西北问题季刊》主编等职，曾参加西北考察团，赴察哈尔、绥远考察[19](p63)。从各委员的聘任方式来看，主要有三种，即各部门推荐、熟人推荐和加聘。各部门推荐的委员，如军政部推荐姚锡九、张汶等；实业部推荐刘行骥、安汉等；参谋本部推荐郭维屏；蒙藏委员会推荐李延相、米经周等；北平回民教育促进会及回民公会推荐武文赋、艾殷等；内政部推荐张乃恭、安石如、丁心普等[6](第20册,p410-422)。熟人推荐的委员，如王德光，系由蒋介石推荐[6](第20册,p444-445)，李泽民女士，由柏文蔚推荐[6](第20册,p464-465)。加聘委员，有朱炳、李芳等人[6](第20册,p435)。

2.3 新疆建设计划委员会的活动

新疆建设计划委员会先后共召开了五次全体大会。1934年3月13日，第一次全体大会在南京召开，实到委员42人，9人缺席，参事陈锐、秘书方叔平列席[1](第6册,p3141)。 会议推举刘抡英和陈曾亮两委员草拟计划大纲[13]。3月15日，召开第二次全体会议，实到47人，行政院院长汪精卫出席致词。这次会议对建设计划大纲和工作程序进行了讨论，最后确定大纲细则在下次会议讨论，“工作程序大致分组织、筹备、完成三个时期，定三个月结束”[16]。4月17日，召开第三次全体大会，各组报告研究近况，黄慕松、罗文干和吴霭宸报告新疆形势，并对新疆建设提供意见以资参考[20]。4月18日，召开第四次全体会议，与会30余人，褚民谊报告工作近况。黄慕松、罗文干二人对入新宣慰的情况作报告；吴霭宸、潘祖焕和朱炳分别对新疆的外交、财政和交通等作报告[21]。12月4日，召开第五次全体会议，决定将《新疆建设计划大纲草案》呈报行政院院长，提送国民党五中全会[22]。

1934年4月9日，新疆建设计划委员会因制定《新疆建设大纲草案》的需要，致行政院政务处笺函：“请贵处通函行政院所属各部会将有关新疆各项材料检送”[14](第21册,p125)。行政院政务处批准后，致各部会函：“请将新疆政治经济文化交通各种材料检送新疆建设计划委员参政”[14](第21册,p124)。 各部会据此做出回复，其检送相关资料情况如下表所示:

行政院所属各部会检送有关新疆各项材料表

部门会 时间 资料 资料数量 备注蒙藏委员会 4月13日新疆之文化宝库，及蒙藏状况，总理对于蒙藏之遗训，及中央对于蒙藏之法令各一册。4教育部 4月14日教育法令汇编一册；全国初中高等教育统计各一册；全国中等学校名称及分布概况一册；中小师职学校法及规程一册；职业教育考察报告书一册；中学课程标准一册；小学课程标准一册；汉蒙合璧国语教科书及短期小学课本五册；汉回合璧短期小学课本一册。15禁烟委员会 4月14日 新疆设立省禁烟委员会、新疆查禁土产麻。2财政部 4月14日—5月9日各种有关系文件材料一案；新疆筹设省银行暨土产公司，并拟办迪张长途汽车等案件各抄一份；十九年度国家及地方岁入岁出各预算书内原列科目数目，开列清单二份。11侨务委员会 4月19日 无司法行政部 4月19日 无参谋本部 4月23日 一百万分之一新疆地图一份。 27内政部 4月25日 新疆图志、新疆图界志、新疆山脉志、新疆礼俗志小正等书 。借阅，阅毕返还实业部 5月1日 无新疆实业全图。 无法检送交通部 5月18日新省航空交通材料一份；官票跌落之经济材料一份；电政机关表一份；电报线路图一份。4军政部 5月24日 无铁道部 7月31日 公路全图、国有路线网图、驿站交通图各一张。 3 绥新公路图后送

从上表可以看出，行政院所属各部门检送新疆建设计划委员会的资料，没有涉及司法行政部、军政部和外交部这三个比较重要的部门。这一方面是国民政府势力无法深入新疆，对新疆各方面资料掌握较少；另一方面是新疆政府不愿公开一些重要资料，如金树仁与苏联签订的秘密协定。无疑，这些对《新疆建设计划委员会草案》的起草是不利的。

3.新疆建设计划委员会的裁撤及影响

新疆建设计划委员会的裁撤有多方面的原因。首先，从国民政府的角度来看，委员会的设立更多是出于政治和国防考虑，而非解决新疆民生问题，没有延续性。再加上内战与抗战开支已使其财政窘迫，无暇顾及新疆建设。其次，从当时新疆形势来看，新疆局势复杂，列强角逐、宗教和民族问题交织，而盛世才主政新疆，采取亲苏政策，对国民政府入新却比较排斥，使中央落实建设新疆计划更是无从谈起。最后，从机构本身来看，新疆建设计划委员会并无独立稳定的经费来源和专职人员。委员会完成的主要功绩就是一份《草案》，1934年12月27日，新疆建设计划委员会向行政院呈报 《新疆建设计划大纲草案》；12月29日，行政院秘书处便致褚民谊笺函：“新疆建设计划委员会应即撤销”[18](第22册,p111)。 1935年 1月 14日，杨文冕等具报行政院新疆建设计划委员会结束清册[18](第22册,p111)。至此，新疆建设计划委员会裁撤。

新疆建设计划委员会自成立到结束历时近十一个月,它是在新疆局势日益恶化，国内各方呼声高涨的背景下，为减少民众对政府责难，国民政府行政院成立的一个临时性、应急性官方组织。新疆建设计划委员会最终形成《新疆建设计划大纲草案》[23](p377-378)。《草案》主要分政治、经济、文化和交通四个方面，每个方面包含若干细则。政治方面,主要分内政、外交和司法；经济方面，主要分财政、金融、工商业、农林牧业及采矿等；文化方面，主要分为教育、宗教、社会生活和出版；交通方面，分道路、电信、航空和邮政。《草案》总体而言比较全面，对当时国民政府施政、国防建设和了解新疆都有重要意义。如《筹设法院分期计划书》和《维护教律及养成法官计划书》这两个提案，对新疆各地法院建设、法官培养都作了较为详细的规定。再如，《整理省钞计划书》对新疆金融紊乱作了分析，提出新疆经济发展的前提条件是币制改革，与中央币制统一。这些《计划书》，对促进新疆经济发展，加强国民政府对新疆的统治，维护国家统一大有裨益。当然，由于时代的局限性，委员们的部分提案不合时宜,并且随着抗日战争形势和新疆局势的变化，南京国民政府已无暇顾及新疆，其注意力日益被抗日战局所吸引，使之无法付诸实施。

注释：

①新疆建设计划委员会委员名单，参见马大正主编.民国边政史料续编:第28册[Z].北京：国家图书馆出版社，2010:751.

②该表内容，参考中国第二历史档案馆编.民国时期新疆档案汇编（1928-1949）:第 21 册[Z].南京：凤凰出版社，2015:129-260.