关于我国《节约能源法》的立法思考

朱华锋

能源不仅是人们生产生活的物质基础，同时也是社会经济可持续发展的物质保障，是人类社会生产发展不可缺少的要素。能源资源是有限的，大部分能源为不可再生能源，为了实现社会经济和持续发展，必须使人们充分、合理利用能源，发挥能源资源最大限度的效益，杜绝能源浪费和非法使用能源的行为。因此，制定统一的法律规范就显得颇为重要。通过对我国能源现状的理论与实证研究，并借鉴国外节能立法的经验，对我国《节约能源法》存在的问题进行研究，提出改进与完善的建议，推动能源节约型社会的构建。

能源工业迅速发展，是社会经济持续快速发展的基础，人类的生产生活已经离不开能源。我国虽然能源资源总量丰富，但因分布不均衡，利用率低，人均拥有量低；再加上能源资源利用方式不合理，造成资源浪费，我国正面临能源资源枯竭的问题。因此，完善节能立法，建立资源节约型社会，贯彻节约资源的基本国策，推动经济可持续发展刻不容缓。我国于2008年4月1日实施了新的《节约能源法》，较之前有了很大改进，但仍有不完善之处。纵观国内外能源利用现状，借鉴国外尤其是日本的节能立法经验，建议对我国现有的《节约能源法》进一步完善，细化激励措施，鼓励社会公众参与，全民节能；增加积极应对气候变化的具体措施；加大对农村节能的投入和支持等。

一、我国节能立法以及存在的问题

能源问题是当今社会生产发展要考虑的头等大事。随着社会经济的发展，工业化、城市化加速，能源资源的消耗日益扩大，又加上普遍存在不合理利用的现象，我国正面临着能源资源枯竭的问题。要实现经济的可持续发展，保持经济持续、稳定、快速增长，必须建立资源节约型社会，各行各业共同努力，社会公众参与，实现合理利用能源。要想能源发展，坚持立法先行。只有制定了统一的法律规范，进行系统的节能立法，明确各主体的权利义务，才能真正落实节约资源的基本国策，实现能源的可持续利用。

一方面，我国现有的节能立法体系不够完善。首先，能源基本法缺位，能源法体系十分不完备，缺少基本规范和方向引导，造成具体的能源部门法存在缺位和不完备的问题。其次，相关的节能单行法存在缺失，规定不够完备，在《节水法》、《节材法》等方面还都是空白状态。最后，还存在关于能源安全和石油储备方面的法律保障缺位，对资源开发的规制不够等问题。另一方面，我国的能源利用结构存在问题，能源利用方式不合理，利用效率低，而缺少关于优化能源结构的法律；现行法律规定过于笼统，多为原则性规范，缺少明确、具体的，操作性强的法律规范，细化标准亟待出台。

二、国外节能立法的经验

我国目前的节能法主要规范工业生产领域的能源利用，而对其他领域以及生活消费的能源利用规定不足。而国外许多国家的节能立法越来越重视对其他行业领域的规范，如德国《节约能源法》有专门关于建筑行业节约能源的规定，规定建筑开发商必须在购房者购房时出具“能源消耗证明”，列明出售的住宅每年的能耗情况，提高建筑行业的能源消耗透明度。

尤其值得借鉴的是日本的节能经验。经历了社会变革以后，日本的经济结构也产生了演变，与此同时，能源结构也经历了从高耗能产业向节能型产业发展演变的过程，故对于节约能源的成功经验，日本可以说是最值得借鉴的一个国家。结合中国能源发展的基本国情，同时借鉴日本关于节能立法的有效方法和基本经验，对我国尽快渡过能源危机，实现国民经济持续健康发展，建立资源节约型社会有重要意义。我们必须以辩证和发展的的眼光，从完善节能立法人手提出应对目前能源现状的对策。

三、我国《节约能源法》存在的不足

为了适应能源发展的现状，2008年4月1日施行了新修订的《中华人民共和国节约能源法》。修订后的节能法较原有的有一定程度的改进和发展。尽管如此，修订后的《节约能源法》仍存在許多不完善之处。

（一）对社会公众参与节能的规定不足

节约型社会建设需要社会各个主体、各行各业参与，而不是单单靠某一方。因此，仅仅由政府唱独角戏是不够的，公众参与节能是建设资源节约型社会的基础条件。《节约能源法》应当建立起完善的社会公众参与制度，制定相关政策，提供具体的的参与渠道渠道，使社会公众能够充分、有效和地参与到节约能源中。修订后的节能法虽然对公众参与节能初步进行了规定，但是仍存在不足和应当完善的地方。例如《节约能源法》是第8条、第9条的规定，体现的主要是被动参与和事后参与，而对于主动参与和事前参与的规定仍然空白。第8条对公众参与节能的规定主要停留在国家开展节能宣传和教育，普及知识，培养节能意识层面，主要是原则性和提倡性规定，并且属于公众被动接受，并不是主动积极参与，且实施效果并不明显。第9条主要反映了社会公众对节能的时候监督，并且参与程度不高，可操作性不强。

（二）对节能标准的细化和执行强制力不足

《节约能源法》多为原财性规定，其法律规范缺乏可操作性，对于节能标准的规定不够细化，也没有留给各级地方政府根据本地具体情况自主调整的权力。仅规定国家标准化行政主管部门可以制定有关的节能标准，没有国家标准的，国务院主管部门可以指定行业标准。对于违反节能法的行为，处罚和应对措施不够完备，强制力和惩罚力度不够，影响法律的权威性和执行效果。

（三）缺少对“应对气候变化”的相关规定

气候变化是当前国际社会的热点问题。近年来，随着生态环境的恶化，气候变化明显，极端气候频发。为了实现可持续发展，保护生态环境，各国应采取相应措施，携手共进，积极应对气候变化，推进社会经济绿色、低碳发展。我国作为人口大国和经济快速发展的发展中国家更应做好表率作用，积极应对全球气候变化。尤其应重视因过度消耗能源引起的全球变暖问题，研发节能技术，开发新能源，实现能源资源最大限度的合理利用，是应对气候变化和发展低碳经济的一种十分重要的途径。但是修订后的节能法却未对积极应对气候变化方面做出规定，未能顺应全球发展潮流。

（四）对农村节能的问题未加以重视

农村是基础产业，农业能源是我国能源利用的重要组成部分。而修订后的节能法只规定了鼓励在农村推广可再生能源技术。如规定国家鼓励、支持在农村大力发展沼气、推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等，鼓励利用非耕地种植能源植物，大力发展薪炭林等能源林。除此之外，《节约能源法》并未对农村节能的其他问题进行明确具体的规定，如对不可再生能源现有利用方式的规范和对其改进制定相应的激励措施，对农村节能的重要性认识不足。

四、对我国《节约能源法>的改进和完善

（一）鼓励社会公众参与节能，增加激励措施

应增加相应规范，强化公众的主动参与、事前参与。由于我国人口众多，文化教育水平参差不齐，公民意识不够，社会公众的节约能源全民参与意识比较淡薄。所以，培养公民的主动参与意识至关重要。单纯进行宣传和教育远远达不到全民参与节能的效果，应在此之外注重培养公众主动意识，使公民同时注重社会利益和个人利益。另外，为公众的参与提供保障，各级政府机关应予以全力支持，开通广泛的参与渠道，积极对公进行反馈，保证参与效果。除此之外，还应明确规定公众节能的事前参与，实现参与的深度和广度，从而充分调动公众的参与主动性和积极性。

（二）增加对全球气候变化积极应对的规定

我国是人口大国、工业大国、能耗大国。由于工业化发展，全球能耗加速，生态环境日益恶化。在这样的全球背景下，我国应承担起国际环境义务和国内节能的双重责任，首先应立法明确规定积极应对全球气候变化，贯彻落实节约资源基本国策的内容，以此顺应當前发展需要，体现我国作为负责任大国所应承担的重任。

（三）加人对农村节能的支持力度，做出相应规定

在开发农村可再生能源，使用节能技术进行农业生产之外，应考虑推动全过程、全方位的农村生产生活节能，从农产品生产，到农产品加工，再到农村生活，都规定节约能源的标准和措施，甚至可以具体到耕作节能，农村养殖节能等方面。另外，开展农业的清洁生产，发展生态农业，建设生态农村、美丽乡村，推动农业可持续发展。

（四）对节能标准进行具体化规定，加人执行力度

节能立法应突破笼统、概括的缺陷。在对《节约能源法》的完善上，应对当中原则性的规定进行展开和细化，制定明确的节能标准和规范，如关于农村节能，公众参与节能的规定，过于原则并且不够全面。还要增加激励措施，建立完善的激励机制，充分调动各行各业参与节能的积极主动性。最后要体现法律权威，加大执行力度，增大违法《节约能源法》的强制执行力。