关于推进体系效能型军工能力建设模式的思考

/中国航天系统科学与工程研究院 /中国运载火箭技术研究院 /上海航天技术研究院

军工能力是支撑我国武器装备发展、推动国防领域科学技术创新的重要物质基础，是构建先进国防科技工业体系的重要组成部分。军工能力的先进与否，一定程度上决定了国防科技工业水平的先进与否，甚至会影响国防战略安全。我国国防科技工业经过多年的发展，科研生产体系基本完备，军工能力建设模式实现了从任务保障型向任务能力结合型的转变，军工核心能力显著增强，支撑了核心电子器件、高端通用芯片及基础软件、大型飞机、北斗导航、高分辨率对地观测系统、载人航天、探月工程等国家重大科技专项的完成，有力推动了高新武器装备的更新换代，带动了军工高技术应用。

进入“十三五”以来，围绕“能打仗、打胜仗”的军事要求，军队在领导体制、作战方式等方面进行了大规模改革，对军事装备更新换代的要求日益迫切，为了更好地支撑军事装备的发展，履行富国强军使命，强化顶层统筹规划，国防科工局提出了推动军工能力建设模式从任务能力结合型向体系效能型转变的新型建设思路。

一、体系效能型军工能力建设模式

从字面意思讲，“体系”是指若干有关事物或某些意识相互联系的系统构成的有特定功能的一个有机整体。“效能”是指有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果，反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效益、效率、效果是衡量效能的依据。

任务保障型与任务能力结合型军工能力建设模式都是任务驱动型建设思路，是根据承担的任务确定军工能力的建设内容和建设规模，在一定程度上保障了型号研制任务的完成，支撑了型号的基础创新，但任务驱动型建设模式存在重复建设、建设进度滞后、项目不成体系、建成后能力利用率低、项目建成就落后等问题。而体系效能型军工能力建设模式是在深刻把握未来武器装备和技术发展趋势的基础上超前系统化地开展军工能力建设。一方面可以更好、更有效地支撑武器装备发展，带动国民经济的发展；另一方面建设方式将更集约，具有更好的投资效益。

体系效能型军工能力建设模式具有以下几个方面的特点：

一是项目建设的前瞻性。体系效能型军工能力建设模式围绕军事战争需要，结合技术发展的趋势，超前于型号立项系统性地开展军工能力建设，建成后的能力能够很好地匹配军工型号任务，避免以往军工能力建设模式带来的军工能力建成后标准落后、建设周期与型号研制不匹配等问题。

二是资源配置的精准性。体系效能型军工能力建设模式就是要统筹军工全行业技术发展和型号装备的发展趋势，结合军工能力结构布局调整和军工科研单位改革，推动跨行业、跨军工单位的军工能力建设的体系化，提高资源配置的精准化，避免任务驱动型军工能力建设的盲目性、重复性建设问题。

三是项目建设的效益性。体系效能型军工能力建设模式注重通过较少的或集约型投资效益更大程度地支撑军工科研生产和技术研发，从而带动国民经济发展。

四是资金渠道的多元性。传统的军工能力建设资金均以国拨为主，体系效能型军工能力建设更突出资金渠道的多元性，利用社会资金、自筹资金和国拨资金开展军工能力建设。

二、存在的差距

1．发展趋势认识不清

长期以来是以任务驱动的模式开展军工能力建设，往往在型号任务立项或技术状态确定后才开展军工能力建设的立项工作，导致能力建设进度难以满足型号研制需要，或者虽然能力建设完成了，能力建设的技术状态却落后了。目前，各军工能力建设单位对军队战争方式、武器装备和先进技术的发展趋势缺乏研究，因此无法指导军工单位超前开展军工能力建设，这是制约推进体系效能型军工能力建设的影响因素之一。

2．建设基础认识不清

部分单位在军工能力建设过程中设置了投资建设管理部门、设备使用部门和资产管理部门，分别负责投资建设的过程管理、设备设施需求的提出和使用、设备设施的运行维护和报废管理，这样虽然有利于设备设施的专业化管理，但带来的问题是投资建设管理部门不了解设备设施的使用情况，导致军工能力建设缺项漏项。同时，由于设备设施使用部门不了解单位整体的立项情况，设备管理部门对设备的利用率和使用情况不了解，设备设施的信息链未联通，导致建设单位对自己的家底认识不清，存在重复建设、项目申报缺项漏项等。

3．顶层谋划统筹不够

一是军工能力建设近期需求与长远谋划结合不够。部分建设单位尚没有自身的军工能力建设规划，或者规划缺乏指导性和可操作性。在某些项目申报过程中，只着眼于眼前的问题，项目缺乏系统论证而匆忙上马，导致项目建成后设备设施利用率低、投资效益低。

二是多项目、多渠道之间的统筹不够。军工能力建设单位内部不同课题组或不同研究室信息沟通较少，对同一需求的项目重复建设，造成投资浪费。目前，军工单位有发改委、科技部、工信部、国防科工局、中央军委装备发展部等国家部委和军方投资渠道，还有上市融资开展能力建设的投资渠道，各渠道之间在部分军工单位内部由不同部门主管，信息不对称，导致重复投资、重复建设。

三是军民融合统筹不够。部分建设单位在军工能力建设过程中盲目贪图投资规模大，把军工项目申报投资规模大作为自己的功绩，只要是自身缺少的都要自主投资建设，建成“大而全” “小而全”的军工能力，没有考虑到依托社会资源或民品投入的科研设施支撑军工科研，导致有些项目建成后设备设施利用率低，投资效益低下，企业也背上了沉重的资产负担。

四是军工能力建设项目全生命周期统筹不够。在开展军工能力建设过程中，建设单位往往存在重立项、轻建设的思想，在前期立项论证阶段考虑后续建设实施过程少，往往会影响后续项目实施，甚至影响项目建设进度和建设质量。

五是审批过程统筹不够。军工项目建设过程中涉及单位性质、用地、规划、园林、环保、节能、安全、职业病、保密等多个职能部门审批程序，某一项审批不通过都会影响项目实施，轻则影响项目进度，重则中止项目建设。

六是政策衔接统筹不够。军工能力建设既属于国家投资体制中的一部分，项目建设需遵守国家政策，又因为有其特殊性，制定了特殊的政策。但相应的政策文件在与国家其它投资主管部门颁布的政策衔接上存在时差，影响了军民融合能力建设的统筹。

七是军工设备设施统筹利用、开放共享不够。军工能力建成后，军工设备设施往往掌握在建设单位内部某个研究室或课题组手中，有些建设单位为了自己使用方便，即使军工设备设施处在闲置状态，也不愿将其开放共享，导致设备设施使用率低。

4．科学精细管理不够

首先，军工能力建设程序不合规，存在未批先建、先建未备案、应招标未招标等问题；其次，对建设项目风险预估不足，导致项目建设过程调整过多，甚至导致项目建设拖期；第三，军工设备设施缺乏科学的维护，导致设备设施未能得到科学有效利用；第四，项目经验总结不够，导致一个单位犯错误，其它单位重复犯错误。

5．队伍能力有待提升

一是建设单位自身管理人员流失严重。军工能力建设工作团队需要具备武器装备研发、工业技术、工程项目管理、档案管理等多项工作技能，一个稳定的军工能力建设工作团队对推进体系效能型军工能力建设尤为重要，部分单位对军工能力建设队伍不重视，军工能力建设管理人员缺乏上升渠道，人员流动性大，导致项目建设管理不规范。

二是军工能力专家能力有待提升。专家队伍是开展体系效能型军工能力建设的重要支撑，部分专家仍按任务驱动型能力建设的思路评价新时期的军工能力建设，严重影响体系效能型军工能力建设的推进。

三是咨询机构服务水平参差不齐。咨询机构的水平一定程度上决定了项目建设的质量，目前不同的咨询机构、咨询机构的不同项目经理也存在技术水平、管理水平参差不齐的情况。

三、几点建议

1．认清能力发展趋势

军工能力建设的核心在于富国强军。一是要关注影响武器装备发展的因素，包括军队改革、军队作战方式的改变等都对武器装备发展提出了更高的要求，针对武器装备的发展趋势规划军工能力建设的需求。二是要紧跟先进技术的发展趋势，包括先进设计方法、测试手段、加工方法、装配方法和工程技术，加快使先进技术应用于军工能力建设，推动军工能力建设质量提升。三是要紧跟先进管理方法，将先进的工程管理方法和管理理念应用于军工能力建设。

2．摸清能力发展现状

体系化能力建设关键在于精准，只有精准，才既能体现体系效能型军工能力集约性投资的优势，又能为军工能力建设需求指明方向，精准的基础在于摸清现状。

一是摸清军工能力建设的现状。建设跨军工集团、覆盖设备设施全生命周期的信息化台账，形成现有军工能力体系图，对现有的军工能力利用情况进行精细化管理，为后续能力建设投资决策提供依据。

二是摸清市场上可用资源的发展现状。军工能力体系效能型建设就是要充分利用社会资源开展能力建设，建立面向军民体系开放的设备设施平台，通过加强协作开展能力建设。

3．加强顶层统筹谋划

一是加强军工能力顶层谋划。首先，提升趋势研究能力，提升对能力建设内涵的把握能力，提升集团配置内部资源和外部资源的能力。其次，在充分认识未来武器装备发展需求和军工能力发展现状的基础上，统筹未来武器装备发展研制和技术创新需求，建立跨军工行业的军工能力建设的顶层规划，为军工能力建设指明方向。第三，加快开展军工企事业单位改制和军工核心能力结构调整的统筹推进，为体系效能型能力建设扫清障碍。第四，提升自主策划项目能力，加大自主投入，统筹“战略先导、需求牵引和问题导向”，主动谋划建设项目。第五，加强能力建设的军民融合统筹，不管是国拨资金，还是利用社会资金开展的军工能力建设都应列入军工能力设备设施台账。

二是加强军工能力建设审批统筹。军工能力建设对时效性要求很强，如果建设进度与型号研制进度不匹配，将严重影响型号研制，因此对审批效率有很高的要求。建议在前期论证审批阶段，由军工能力建设主管部门牵头，与环保主管部门、安全主管部门、工程建设主管部门建立联合审批机制，消除后续环保、安全、工程建设的隐患，提高审批效率，同时为军工能力建设单位减轻负担，联合审批机制也有利于统筹解决历史遗留问题，系统推进军工能力建设。

三是加强与国家政策体系的统筹。建议仅针对军工能力建设项目的特点制定相应的政策文件，指导军工能力建设。凡是国家政策文件有规定且国家政策文件不影响军工能力建设的保密性和特殊性要求的，均按国家有关政策文件规定执行，不再制定单独的政策。军工能力建设项目在工程建设标准、建设要求、招投标要求、费用使用要求等方面要与国家现行政策文件相统一，以减少事后补偿军工能力建设项目验收审计。目前军工能力建设相应的文件规定要求已执行10余年，有些规定已与国家现行文件要求不一致，需及时更新与废止。

四是建立军工设备设施开放共享机制。在全生命周期管理数据的基础上，对设备的利用率、共享率进行考核，对设备利用率高、维护好、共享率高的设备设施管理单位给予相应的奖励。

4．提升科学管理水平

一是利用信息化手段建立覆盖军工能力建设项目立项、决策、审批、验收、运营、报废等全生命周期的管理手段。为军工能力建设项目科学化管理提供数据支撑，优化资源配置、提升资产使用效益。

二是建立和完善军工设备设施验收、运营、报废标准，指导军工设备设施的科学规范管理。

三是加大推广军工项目后评价机制。及时总结军工能力建设全生命周期的经验教训，并及时反馈给相关主管机关，完善管理制度，避免类似问题再次发生。

5．加强队伍能力建设

首先，加强军工能力建设单位自身队伍建设。核心军工能力建设单位要成立专门的组织机构负责军工能力建设，军工能力建设管理机构要与型号研制部门、财务部门、资产管理部门等紧密配合开展军工能力建设管理，加强军工能力建设人才的培养，为军工能力建设人才搭建上升的职业通道，对于体系效能型军工能力建设开展好的单位要给予管理人员相应的奖励表彰，稳定军工能力人才队伍。

其次，加强体系效能能力建设项目管理专家的培养。推进体系效能型军工能力建设，专家是重要的一环，要让专家起好播种机、宣传队的作用，把建设的标准、验收的要求推广到各个军工能力建设单位。

第三，提高军工能力建设咨询机构水平。咨询机构是引导军工能力建设单位开展体系效能型军工能力建设的关键力量，要建立针对咨询队伍的工作评价标准和负面清单制度，倒逼咨询机构提升能力水平，鼓励军工能力建设水平高的咨询机构开展军工能力建设全过程工程咨询和管理，以提高军工能力建设质量和效果。▲