竞争背景下道路客运发展对策研究

文／高玉斌

改革开放之初，我国道路运输基础薄弱、总量不足，制约着国民经济的发展。改革开放以来，我国道路运输事业取得巨大进步，道路基础设施实现了跨越式发展。截至2017年底，全国公路总里程477.35万公里，其中高速公路里程超过13万公里，居世界第一位。从发展基础看，基础设施规模世界领先，运输服务保障能力大幅提升；从主要矛盾变化看，人们不仅仅满足于通路通车等“硬需求”，更加重视获得感、幸福感、安全感等“软需求”。而道路客运没有随着道路基础设施的跨越式发展实现大提升，仍然是个“短板”。这个“短板”既影响着交通运输对经济社会发展的贡献率，也削弱了人民群众对于交通运输改革发展的认可度。

道路客运发展的现状

道路客运是与铁路客运、航空客运、水路客运并列的四种客运方式之一，发挥着支撑国家经济发展、推动社会进步的重要作用。上世纪八十年代，为尽快改变交通运输对国民经济和社会发展的“瓶颈”状况，全国道路运输行业实行国营、集体、个体一起上的多家经营、鼓励竞争的开放政策，道路客运得到了迅猛发展，成为人们出行的主要方式之一。

近年来，长途道路客运受高速铁路客运的强大冲击，市场份额大幅下降。就拿太原来说，上世纪九十年代，太旧高速公路投入运营，太原至北京客运线路上两地投入98辆大型高档客车，高峰时太原至北京两地双向客流量每天近3000人次。2013年，太原至北京间开通了高铁列车，大量乘客向高铁列车转移，目前太原至北京客运班线上客流量每天不足50人，每天仅开1-2辆客车。2014年，太原至西安的高铁列车开通，主要承担太原至临汾、运城方向旅客输运任务的太原迎宾汽车站，客流量锐减约75%。中、短途道路客运受私家车和网约车等的影响，客流量也严重下滑。部分农村客运班线停开，出现“通返不通”现象，长途客运班线运力多数已退出市场，部分中、短途客运班线也申请退出运力，道路客运行业的地位和作用受到强烈的冲击，竞争加剧，生存发展正面临着前所未有的挑战。

道路客运发展存在的问题

一是对交通需求变化响应不足，道路客运结构性矛盾突出。与多样化、个性化、高端化趋势以及安全、快捷、舒适、便利性需求相比，道路客运供给结构老化，客运服务体系已经越来越不适应居民出行需求新变化，道路客运受高铁、私家车和网约车等的影响，客流量下滑严重。同时，与城乡道路客运一体化和基本公共服务均等化的需求相比，道路客运服务发展不平衡、不充分，部分偏远、贫困地区和山区的客运基本公共服务还不能满足需求。

二是道路客运传统的运输组织方式和管理方式落后，运输效率低下、服务形式单一等没有得到彻底的改变。管理体制和机制上的协调能力较差，成为道路客运企业发展的主要瓶颈。部分道路客运企业虽已经过股份制改造，但企业文化、运行机制等方面仍然存在不少问题，如企业的人事机制、激励机制、创新机制等都不能与市场经济相接轨，导致客运企业管理水平、管理方式、创新经营等方面发展不足。多数客运企业服务质量不高，仍然存在兜圈揽客、超载等现象，损害了旅客的合法权益，导致客源流失。拥有大量空闲场地的汽车站、利用率不到40%的客车行李箱和小件快运管理等优势的客运行业，在快递市场无一席之地，连传统的汽车站小件快运也遗失殆尽，不得不令人深思。

三是管理部门职能转变不到位，道路客运行业治理体系和治理能力不尽完善。道路客运法律法规和标准规范体系建设滞后，不衔接、不协调的矛盾较为突出，管理部门职能转变不到位，适应新业态发展的治理能力明显不足等。2004年国务院发布的《中华人民共和国道路运输条例》中的部分条款已不适应当前道路客运发展的实际，亟需进行修订。由于受道路交通事故发生后安全的追责压力，交通运输部《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》得不到有效落实。道路客运企业经营自主权受到限制，在实行区域经营的客运班线上，本应由客运企业自主决定的运力投放、班次增减和停靠站点变更等，目前多数地方仍然实行审批制。

长途道路客运受高速铁路客运的强大冲击，市场份额大幅下降

道路客运发展对策研究

1.明确道路客运的定位

（1）基础性。道路客运以汽车为主要运输工具，对道路条件适应性强，能够运达山区、林区、牧区等不易到达的地方，是连接城市与乡村，在各种运输方式中网络最为密集的运输方式。道路客运以其普遍服务功能、实现“门到门”运输、就近上下客的技术经济特征，在综合运输体系中始终占据着基础性地位。

（2）多样性。道路客运通过运输组织的多样性和运输服务产品的多样性，充分发挥其机动灵活、网络经济性、运送速度快等比较优势。不仅可依托路网设施、站场资源、信息平台、车辆等级等，对运输主体、运输装备等进行有效组织，实现运输组织多样性，还可在服务时间、服务内容、服务方式、服务对象等方面实现运输服务产品多样性。

（3）衔接性。除道路客运外，其他运输方式均难以独立完成整个运输过程，不管是乘坐飞机、火车，还是乘坐轮船，都必须通过道路客运来有效衔接，集散客流。当其他运输方式发展欠缺时，道路运输通过发展比较优势，完成运输旅客的任务。衔接性既指宏观层面，道路运输与其他运输方式在规划、建设与运营管理机制、协调机制方面的有机衔接；还指微观层面在基础设施、运输线路的布局、运输工具数量和比例、站场、运输组织、合作方式、业务流程等方面的有效衔接。

道路客运要在服务时间、服务内容、服务方式、服务对象等方面实现运输服务产品多样性

2.道路客运发展对策

（1）落实放管服改革措施，提升道路客运治理能力和现代化治理水平。按照国家提出的深化“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，应做好道路客运领域简政放权的“减法”，给客运企业松绑；创新监管的“加法”和优化服务的“乘法”，创新道路客运市场治理手段，提升道路客运治理能力和现代化治理水平。

一是修订《中华人民共和国道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》，取消毗邻县间道路客运班线的行政许可事项，取消道路客运班线运力投放(含新增、更新和调配运力)、班次增减(含加班车)和途经站点变更等的行政许可事项，改为备案制，由市场在资源配置中起决定性作用。如山西保德县至陕西府谷县，仅一河之隔，按现行规定开通一条客运班线，需双方省级运管部门许可、需征求双方市级和县级运管部门的意见。现行的规定对诸如“班次”等都要进行许可，不仅限制了客运企业的自主经营权，也加大了运管部门的工作量，还在社会上造成不好的影响，认为运管部门管得过细、管得太多。

二是允许客运班车在公路沿线客运站点和城市公交站点停靠、上下旅客。近年来，各地加大客运站场建设力度，新建了不少的客运站。这些新建的客运站，大多数离城市中心较远，导致旅客不愿到新站乘车，有的乘坐“黑车”，有的在一些固定的场所等候乘车，客车出站后兜圈揽客屡禁不止。应将道路客运站到站的直达运输模式调整为允许客运班车在公路沿线招呼站点和城市公交站点停靠、上下旅客的模式，这样不仅增加了道路客运的服务网点，扩大了道路客运站点的覆盖面，增强旅客的方便性，还充分发挥了道路客运“门到门”的比较优势。

三是对于拟取消或调整为备案制的行政审批事项，应研究确定备案条件、备案内容、备案程序等，保障道路客运行业规范发展。

（2）调整道路客运供给结构，推进客运行业提质增效和转型升级。随着社会公众的消费理念、消费方式、维权理念的变化，对道路客运服务供给侧与需求侧两端提出了越来越高的要求。新业态将传统固定化、标准化的道路客运模式，优化调整为个性化、多样化的服务模式，倒逼传统道路客运企业不断调整道路客运供给结构，推进客运行业提质增效和转型升级。一是尽快退出与高铁平行的客运班线，逐步退出800公路以上的超长客运班线，运力调整应从安全、环保、舒适、节能等方面考虑。二是加快构建与铁路、民航、水路等相衔接的道路客运集疏运网络，形成与其他运输方式优势互补、差异化服务的市场格局。三是开展机场或高铁快线、商务快客、通勤班车、短途驳载等特色业务。四是大力发展旅游客运、包车客运。五是加大农村客运覆盖深度和广度，提高城际、城乡道路客运的公交化程度，提升公众基本出行服务均等化水平。

客运企业要充分发挥移动互联网等信息技术的作用，推进创新发展

（3）充分发挥移动互联网等信息技术的作用，推进客运行业新旧动能转换和创新发展。充分发挥移动互联网等信息技术的作用，精确细分目标客户市场，按需求分层次提供客运服务产品，鼓励开展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务，不断满足公众差异化、多样化运输服务需求。加快道路客运联网售票系统建设，积极推行道路客运电子客票和非现金支付方式，并逐步与铁路、民航、水运等售票系统对接，推进联程运输发展和一票制服务。

（4）强化客运企业安全管理，提升道路客运服务质量。道路客运是面向社会的服务性行业，与人民群众的生活和生命财产安全密切相关，其安全生产状况如何，涉及千家万户，关系生命财产安危。客运企业要从被动防范向源头管理转变，从集中开展安全生产专项整治向规范化、经常化、制度化的管理转变，使安全生产管理变成每一位员工的自觉行动。要加强驾驶员的安全教育，做到牢固树立安全意识，懂得安全知识，掌握安全技能，遵守安全规章制度和操作规程。要建立健全企业优质服务制度，加强车辆、人员的管理，注重企业文化建设，以优质的服务、优美的环境、优良的秩序吸引旅客乘坐汽车出行，以质量信誉赢取旅客的信任。