公共权力视域下土地流转中农民权益受损原因分析

谢楚楚

摘要：结合对我国土地流转中有关农民权益损害的案例汇总和分析，研究发现，村治主体的权力遭遇困境是导致农民权益受损的重要原因。继家庭承包责任制和税费改革之后，国家下放政权，对村治主体进行吸纳式治理，但又没有把它纳入行政体制，使其最终沦为一个“空壳子”；村民和村社的关系也变得日益紧张，最终村民丧失对村治主体的信任，村治主体权力陷入困境，直接导致村民的权益受损；相应地，在土地流转中农民权益难免受损。

关键词：土地流转；权益损害；公共权力；基层治理

1982～2016年，中央所发布的一号文件几乎全都聚焦在“三农”问题上，而农村的土地问题是我国农村的核心问题。从我国实行了家庭承包责任制后，随着市场经济的发展，农村的土地流转呈现多元化，由此演变的冲突纠纷成为农民反抗维权的重点。农村土地承包经营权流转的主体是农民，而村治主体又是双重角色的矛盾体，因此，在双方交锋下无疑会对农民权益造成无法估量的损害。

一、理论视角

现有文献归纳农民权益损害的原因通常为：农民自身缺失产权意识；法律政策不完善；土地流转运行机制不规范等。在农民自身方面，文化水平和社会地位均不高，权利意识淡薄，没有途径和实力来维权，当达到反抗的心理阈值后，就会采取极端的方式来为夺权。在法律政策方面，现行有关法律存在很多漏洞，农民产权意识模糊，对流转缺乏充分的了解，很容易在流轉过程中吃亏上当；另一方面基层干部有法不依，滥用权力，利用土地流转进行权力寻租。土地流转运行机制方面，农民多为口头协议，缺乏正规的合同流程，流转价格带有随意性，笔者在多次调研中了解到流转双方对租金都不满意。

通过归纳文献发现，现有研究都是从农民自身和制度机制方面寻找农民权益损害的原因，具体的表现在微观层面上，但都是问题存在的表象，如果进行更深层次的推敲，会发现忽略了土地流转中关键的参与者——村治主体，应追究其所承担角色的权力功能。所以本篇论文在充分查阅大量案例和人民网的舆情分析后，结合社会学中的公共权力这一概念，试图从权力功能出发，对土地流转中农民权益为何受损进行解读。在各个网站查阅了几十个案例后，归纳共通性并抽取典型案例，以村治主体的公共权力这一视角作为逻辑起点。

二、公共权力陷入困境下的土地流转

恩格斯认为，公共权力在国家产生之前就早已存在，人们借此来解决彼此之间的矛盾和纠纷。我国公共权力来自于人民的赋予，人民把权力让渡给某些个体，让他们作为代表来使公民权利达到最大化。在本文中，村民赋予公共权力给村治主体，村治主体掌握和行使公共权力，代表村民管理村庄事务，调动村庄力量，经营村庄公共资源。

村庄治理始于20世纪，当时正处于政治动荡的年代，变革如“家常便饭”般轮番上演，最终结果就是基层社会失范，村庄公共权威缺失，村治主体公共权力被架空并陷入困境。直至80年代上半叶村民自治制度的实施，村民依法行使自己的权利，公共权力的真空状态才有所好转。但是自从农村取消收取“三费”后，村治主体与农户的联系日趋疏远，仅靠收取税费来维系联系的链条也被切断。直接后果就是村治主体入不敷出，机构运转非常困难；但是国家下派的任务还是要正常完成，为了任务“达标”，村治主体被权力所“俘获”，更多地开始考虑个人的私利，而忽略了农民的主体权益。

界定了公共权力的定义和梳理我国乡村基层的权力发展过程之后发现，村治主体作为村庄经营的关键角色和公共权力的行使者和掌握者，与村民的权益联系密切。村社权力是村社中的运作机制，是村民的一种手段型利益，通过有效行使，可带来直接利益。公共权力陷入困境，得不到有效行使，村民利益将直接受损。本文将结合具有共通性的几个案例，从公共权力陷入困境的两种表现来分析土地流转中农民权益受损的原因，即公共权力的越位和公共权力的缺位。两种表现都会使村民权益不断受损，因此，无论哪一项涉利政策进入村庄都会“深受其害”，土地流转也未能幸免，以至于出现许多损害农民权益的案例。

三、受损原因分析

笔者在最近作为被访问者，参与了第三次全国农业普查，从中发现土地流转为这次普查的重点。土地流转已经成为未来农业发展的基调。近年来，随着农地市场化的发展，土地流转的现象越来越普遍，关于土地产权的纠纷、扯皮也相继增多，成为村庄治理的一大新难题。而公共权力作为治理村庄困境的关键变量，加以探讨有助于分析农民权益受损问题。故本篇将从村集体这一基层主体出发，结合农民权益遭到事实损害的两个典型案例分析村治主体的权力功能。

（一）村治主体公共权力的越位

长期以来，村民与村治主体形成了一种“委托——代理”式关系。村集体组织作为代理人，本应以村庄利益最大化为前提，可在实际流转过程中，一旦出现谋利化倾向，便以实现自己的利益为目标，公共权力便难以在正确范围内继续行使。上级下达的任务没有“达标”，村治主体便会强行介入，以各种手段强迫农民流转土地，而村民并没有赋予村治主体这种权力，可见村治主体的公共权力已经越位。在农民与村治主体的博弈环境下，农民处于绝对的弱势地位，“不博已输”的结果不言而喻。

案例一：灌云县隆昌村千亩农田却杂草丛生，村民却不敢种，因为村干部放了话，谁种了就拔谁的。正在翻建的房屋，如果不同意流转土地，就说建房超标，发停建通知和罚款。村支书龚兴旺兼乡规划办主任。某村民不交地，大儿子在县里是公务员，被村干部叫回来做父亲的“思想工作”。最终因担心儿子前途签字同意。心急的某村民到地播种，村干部直接来硬的，农户反抗就会挨打。

从材料中可以看到，村治主体用威胁式的手段强行干预，表明村治主体公共权力的运用已超越其固有范围，不再是村庄具有共同价值观的承载者。另一方面，村治主体不再是简单的村民利益的代表者和维护者，而是乡镇政府在行政权力上的延伸；为了完成上面下达的任务，村治主体可谓不择手段；村支书身兼两职，利用职务之便行使私权；公务员在党政权力的压力下，选择向权力靠拢，官官相护，纷纷被权力所俘获。从本质上来看，村治主体的公共权力已经越位，处于弱势地位的农民的承包经营权已经遭受剥夺。

（二）村治主体公共权力的缺位

在村庄治理的实际过程中，村治主体往往把握不到自己的权力边界在哪里，不知道哪些权力可以行使和如何行使。从国家层面来讲，这种权力缺乏法律的支持和认同，没有暴力机关来对村民的行为进行强制性约束，村治主体的公共权力极易缺位和不到位。

案例二：在山东省汶上县义桥镇唐庄村，前几年村里就把村民的土地集中收回，以每亩地一年1000元的价格进行了流转，有的建起了养殖场，但如今钱却迟迟不发，村里的环境也脏乱不堪。

上述案例提到，土地流转后，村民的私有财产所有权和流转收益权已遭受损害。由于村治主体的不作为，造成其角色迷失，没有利用公共权力来进行引导、监督和服务。对于流转后出现的问题，村治主体采取的策略是不闻不问，逃避推脱；由于公共权力陷入困境，村治主体权力缺位，缺乏权威，甚至被架空，成为“空壳子”，然而它并没有能力去消化这种不良后果。村治主体形同虚设，获取不到村民的信任，而这种案例的发生不会随着权益收到损害而停止，只会恶性循环。

四、结论和对策探讨

在十二届全国人大五次会议上，农业部部长韩长赋明确表示，土地流转中的重要问题是保护好农民的权益。可见在新的历史阶段，唯有真正让农户吃上“定心丸”，农户的产权得到有效保障，新一轮农村改革才能具有坚实的基础，农业现代化进程才能得以稳步推进。所以本文结合大量案例中的共同特点，从另一个角度对造成农民权益损害的原因进行了探讨，从与人民心理和现实空间距离最近的村治主体下手，认为村治主体的公共权力陷入困境，权力的越位和缺位加剧了村治主体形象的瓦解和崩塌，也是造成其丧失民心的“推手”。

尽管现有政策是深受农户所拥护的，并且相信国家会以人为本，深切地为农民着想，但忽略了对村治主体公共权力的建立和保障，出现某些人“钻漏洞”和“寻租”的侥幸心理；一旦农民权益出现损害时，由于缺乏对村治主体的敬畏和信任，农民的权益得不到应有的维护和捍卫。因此，重新找回村治主体的公共权力边界是至关重要的，在国家的行政权力建设中，重构乡村公共权力与权威，使村治主体找准角色定位，“在其位，谋其政”；國家加强对村治主体的制度法律约束，提高农民的农民的产权意识和权益保障意识，如此，农村治理的实践困境才会最终有效解决。

参考文献：

马克思.资本论（第1卷）[M].人民出版社，1975.

（作者单位：贵州大学）