北京市社区养老现状及发展分析

管智超 米蕾 孙明霞

摘要：通过调研结果表明，北京市社区养老服务不断发展并取得显著性成果，但仍存在政府购买力度不够、养老服务资源利用率偏低精神文化养老服务发展缓慢等不足。文章立足于北京市社区养老现状，探讨北京市推广社区养老服务的优势及可行性，总结分析北京市社区养老存在的问题及原因，并为北京市现存的社区养老模式提出合理的改善建议。

关键词：社区养老；医养结合；人口老龄化；建议

一、研究背景

我国的计划生育政策虽然已经调整，但在大部分人心里，“少生”“优生”的观念已经根深蒂固，难以在短时间内甚至不可能再回到20世纪50～60年代的高生育率的阶段。所以说在可以预见的一段时间内（若未出现大的全国性灾难或者世界战争），由于我国的人均寿命不断增长，并且依旧保持着低生育率的状态，老龄人口在全国人口的比重在不断增加，中国的人口老龄化将会不断的严重，并且在可预见的时间内是难以逆转的。

老龄化问题是一个国家在社会发展过程中不可避免的一个过程，同时这个过程也是一个国家社会进步发展的重要标志之一，但是如果没有及时有效的解决老龄化带来的负面影响，则会对经济发展产生深远的结构性影响。

1. 财政负担加重，国家需要拿出更多资金来完善社会保障体系，划出更多的拨款来扶持公共医疗卫生事业。

2. 优质的青壮年劳动力减少，人口红利逐渐消失，中国的经济结构需要由传统的劳动密集型制造业转变为以科技为核心的新兴制造业，而这个过程虽然已经开始，但是任重而道远。

3. 农业的发展受到阻碍，由于农村的老龄化要快于城市，同时青壮年劳动力进城务工，导致大量的农业劳动力流失，从而影响了正常的农业发展。

二、北京市社区养老现状

我们结合北京市人口老龄化的发展趋势，通过对北京几个区的社区养老服务体系进行实地考究，分析现在社区养老服务体系中存在的优点与不足，研究社区养老服务体系的意义，并对如何在人口老龄化的发展趋势下完善北京市社区养老服务体系提出我们的见解和建议。

为了更全面的了解北京市的社区养老服务体系及社区养老服务现状，通过暑期的时间对北京市的四个不同区所管辖的社区进行调研和访问，其分别是海淀区海淀街道稻香园南社区、丰台区太平桥街道东里社区、朝阳区劲松街道劲松北社区、西城区什刹海街道西海社区。

在稻香园南社区，经过问卷调查和访谈，我们得知，在稻香园南社区常住人口4200 人中，共有60岁以上老人780人，90岁以上的老人16人，空巢老人280人，其中独居老人10人，失独老人2人，并且由于子女工作繁忙，大多数老人平时单独生活。

为保障老人们的生活水平，社区成立了卫生服务站、老年人活动中心、老年人室外锻炼区、老年社区餐桌、老年阅览室等设施，开展了供餐、供药等助老服务，并為80 岁以上老年人家中安装了应急报警装置，这为老年人的日常生活提供了便利。而且，根据设计的问卷调查可以得知，在60位受访老年人中有超过半数在遇到困难时会想到向社区寻求帮助，而超过80%的老人对社区工作人员的服务态度比较满意。可以看出，该社区的养老服务是较为周到的。但是，通过访问，我们也发现该社区的养老服务的确存在一些问题与漏洞。根据访问，有超过半数的老人希望提高社区医疗水平，有40%的老人希望完善养老服务设施。虽然该社区从总体来讲服务水平较好，但社区的硬件——养老设施问题在一定程度上制约了该社区的养老服务水平。

而朝阳区作为国家级医养结合试点单位，正全面构建区级养老服务指导中心、街乡养老服务平台、社区养老服务驿站的三级养老服务网络。劲松街道养老照料中心通过推进医养结合为失智老人提供养老服务，同时为辐射区域内的居家老人开展助餐、助浴、助洁、助医等多项服务。根据本组问卷填写及访问，社区60岁以上老人占社区人口近1/2，80岁以上老人350余人，90岁以上老人20余名。劲松北社区依靠朝阳区养老优势，推进社区居家养老工作智能化，建立居家养老“智能售餐机”，全新打造劲松北社区的专属品牌——智能社区，智能社区是居家养老网络平台项目，同时也是社区未来的为民服务发展方向。此项目正在开展和试行当中，老年人可以通过网络在手机上下载相关软件，可以通过这个软件平台提出自己的需求。该平台涵盖：社区政务、WIFI覆盖、居家养老、社区商务、人员管理、社区医疗、医养结合、社区助残、法律服务等九个板块。目前，智能社区平台正在开拓实施当中，将来会形成三位一体的社区共建、社区服务、老年居民自我服务的新模式。社区成立了老年同乐会，定期组织老年娱乐活动，开展老年养生讲座。劲松北社区看似社区养老服务足够到位，但是根据访问结果来看，有60%的老年人不会使用智能手机进行老年餐桌订餐，调查显示社区内大量的失能失智老人无法直接使用智能社区服务，同时他们也无法参加老年同乐会相关活动。种种问题使得先进的社区养老服务的使用效率低下。

通过对海淀区、朝阳区、丰台区、西城区的四个社区调研，我们发现：北京市的社区养老服务发展不协调，公平性没有得到保证，不同社区的养老服务水平没有得到统一，如从养老服务设施来看，朝阳区的设施配置远远优于丰台区。不同的社区也存在着不同的优势和问题。

三、北京市推广社区养老服务的优势与可行性分析

（一）经济优势

在寸金寸土，居民消费水平很高的北京市，社区养老服务的成本较低，因为社区养老并不需要像机构养老一样另外建设一个供老年人生活的场所，只需少量的房屋作为社区养老驿站，老年人用来养老的消费也会随之降低。其次，社区养老可以节省社会资源，选择社区养老服务老人的衣食住大多还是在自己的家庭里，节省了很多人力、物力、财力。

（二）心理优势

家庭养老是千百年来中国人履行孝道的重要形式。因此，许多老人从心理上仍然不能接受在养老院生活等新型养老方式。而社区养老服务既可以满足老人与家人共同居住的愿望，同时又能使他们享受到家庭养老所不能提供的生活照料与丰富的精神文化生活。因此，在老人的心理上，社区养老服务比机构养老更有优势。

四、北京市社区养老问题及原因分析

（一）政府购买力度不够，人力、物力、财力投入不足

1. 无法为改进的社区养老服务设施提供容纳空间

以海淀区海淀街道稻香园南社区为例，该社区为老旧小区，根据调研得知，整个海淀街道，32个社区，只有两个社区医疗站，而该社区没有社区医院，甚至没有卫生室，仅在2017年9月开始与海淀医院合作：老人提前联系社区提供所需要药品清单，由海淀医院定期送药到社区，仅仅解决了少部分老年人无需排队的问题。根据我组成员访问社区工作人员得知，因为海淀街道大部分小区是老旧小区，做社区规划时尚未有“醫养结合”概念的提出，以至于现如今并没有空闲的空间以供社区医院的建立，医养结合最起码要具备硬件，而海淀街道的硬件并不是很完善，稻香园南社区是海淀区的核心地区，街道经过改造，很早之前经过拆迁，当时并没有预留区域。加上海淀房价的高涨，使得这个问题更难解决。

2. 工作人员数量不足及服务专业度不高

根据小组对稻香园南社区的居民访问得知，老人只能到附近的其他社区的社区医疗站就诊，而医疗站的医生及护士只能解决一些开药、输液、宣教等简单活动，具备的专业技能水平并不是很高，医疗保障能力薄弱。其次，根据小组成员对社区工作者的调查发现，目前社区服务人员主要包括日常照顾人员和医护人员。其中，社区中的日常照顾人员多为下岗职工以及少数志愿者，文化水平普遍不高，队伍本身也存在较大流动性，大多数的社区养老工作的负责人虽有实际经验，但缺乏专业知识，没有经过专业的养老知识培训，使养老工作的专业程度很难得到保证。

（二）社区养老服务设施及养老服务资源利用率偏低，政策落实不到位

经调查，虽然政府出台过鼓励有关老年餐桌配送服务的政策，但大多数社区并没有落实此服务实施。如稻香园南社区虽然在老年餐桌食堂里贴有“一刻钟社区服务圈”的宣传语，但并没有实行老年餐社区配送服务，这既反映了老年餐桌服务的效率低下问题，也反映了街道及社区对政府出台政策落实的不到位问题。

朝阳区劲松街道劲松北社区同样产生了效率低下，利用率不高的问题。根据问卷统计，劲松北社区有接近41%老年人不会使用社区居家养老的“智能售餐机”，有32%的老年人表示过于智能化，流程太麻烦。根据小组成员统计，午餐时间智能售餐机仅售出6份餐品，可反映出供餐效率过于低下，造成资源浪费。

同时，朝阳区通过养老服务网为老年人提供助医、助洁、助浴、助急、助行、助餐。然而成员通过浏览朝阳区养老服务网发现，所有的社区居家养老服务的销量为零。这反映出在社区养老设施很先进的条件下却又面临无人使用销量为零的现状。这不仅浪费了社区养老的资源，而且极大地遏制了社区养老发展，打击了社区养老工作者的积极性。

（三）社区养老建设忽视社会群体及个人力量

北京市现行的社区养老体系都是从政府出发，由政府购买居家养老服务，实施社区养老服务，链接机构养老服务，因此忽略了社会群体及个人的力量。通过对稻香园南社区养老负责人的访问，发现了此类问题。社区负责人表示，此前曾经有社区的爱心人士自发想成立社区服务组织，定期举行老年娱乐活动、有计划的进行居家养老服务、定期探望失能失智老人，但是在办理社区社会组织时遇到困难，在社区工作站、街道办、民政局、税务局和派出所之间来来回回但还没能完成登记，由于手续繁琐、审批困难，于是放弃了这个打算。社区社会组织难以成立是由于社区社会组织法律法规的缺失，现在成立社区社会组织主要套用的法律法规是一般的社会组织适用的法律法规，社区社会组织申请的程序和红十字会此类大社会组织一样，导致很多服务于养老的社区社会组织被扼杀在摇篮之中。

（四）大部分社区的精神文化养老服务发展缓慢

经小组调研得知，稻香园南社区会邀请社区的达人组织老年人举行舞蹈培训，合唱培训，手工编织活动，京剧培训等，定期邀请专家到社区进行艺术鉴赏、养生健康讲座。为老年人成立阅览室，定期举办老年读书会。每到传统节日和不同的季节都会举办相应的活动，如端午节举行社区包粽子大赛、夏至举办趣味运动会、入冬举办厨艺大赛等。与此同时，社区并没有忽略失能失智的老年人群体，社区定期会组织爱心义卖活动，联系公益组织进行日常照料、心理帮助，让失能失智老人也能参与到社区里来，使他们的精神生活更愉悦，更健康。

然而小组成员在对其他三个社区的老年人问到“您期望社区养老进一步发展哪个方面”时，受访的老年人都希望进一步发展精神文化养老。其中一位受访的残疾的高龄老人表示，她大部分时间都是一个人待在家里，没有人陪她说话聊天，非常孤独。小组成员在西城区的西海社区调研时发现，西海社区为老年人组织的娱乐文化活动很少。同时，丰台区的东里社区也仅仅是有老年合唱队，老年舞蹈队几个活动，种类很少，并且并没有普惠到大多数老年人。相比之下，只有海淀区的稻香园南社区在精神文化养老服务方面做的不错。由此得知，北京市大部分社区在精神文化养老方面相对来说还是比较落后的。

（五）北京市不同区的社区养老服务水平差异较大，发展不均衡

在十九大中，习近平总书记指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，解决人民需要和不平衡发展问题至关重要。

以朝阳区的社区与丰台区的社区对比为例，从医养结合的角度来讲，朝阳区的社区都建立了社区养老服务驿站，朝阳区劲松街道设立养老照料中心，医养结合为老人提供养老服务，同时为居家老人开展助餐、助浴、助洁、助医等多项服务。而丰台区的东里社区尚未建立社区卫生服务站，更不用提居家养老服务。目前，东里社区尚未成立老年餐桌，无法实现为社区的老年人配餐。两个社区的养老服务体系差距很大，并且朝阳区的社区在进一步实现智能化，而丰台区的东里社区并没有改进的规划。既反映了北京市社区之间养老服务水平的差距之大，也反映出社区养老服务发展不均衡，出现社会资源分配不公平的现象。

五、北京市进一步改进社区养老服务的措施及建议

（一） 统筹规划，共建共享，合理配置养老服务资源

1. 首先是社区内的共建共享，从社区、物业建设方面来讲，北京市的很多社区很多年前已经完成规划设计，如今社区的土地等资源利用的用途已经形成了一个固定格局，把这些社区的养老服务体系整体进行重构重建是很不现实的。因此，需要整合社区内资源，进行共建共享。北京的很多学校、国企、民企都坐落在社区内，于是可以将社区内的商业物业、商业运营市场主体，家政公司、养老企业等整合优势资源，进行社区养老服务共建共享。如老年餐桌问题，可以通过政府补贴等手段，使社区内国企、民企、学校等食堂對此社区的老年人开放，此举可以使北京市很多社区无需另建一个社区老年食堂，节省了大量人力、财力。

2. 其次是社区之间的协同发展、共建共享。通过调研发现，社区之间养老服务水平不一，发展不均衡，并且不同社区具有不同的养老优势。

如有的社区养老基础设施先进，养老智能化水平较高，有的社区精神文化养老服务很完善，有的社区医养结合一体化程度很高。使这些社区均衡发展提高优势，改进弱势，就需要对北京市内社区进行统筹规划，使社区之间共建共享。如两个邻近的社区其中一个社区的社区医疗水平较高，则可通过共建共享使另一个社区的老人也可以享受此社区的医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治、护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务。而另一个社区的精神文化及娱乐养老服务比较先进，则可以使此社区的老人参与另一个社区的舞蹈培训、合唱培训、京剧培训、艺术鉴赏、养生健康讲座等。通过社区之间养老服务的互补互助，协同发展，既增强了社区之间老人的沟通与社区之间的凝聚力，也节省了北京市对社区养老方面的财政支出。

（二）在社区养老服务体系中引入社会力量

破除养老服务政策壁垒，进一步开放社区养老市场，鼓励民营企业或社会力量经营社区养老机构。鼓励民营企业参与基本养老服务业，并制定政策取消公立养老服务机构的特殊待遇，打破垄断，放开市场，实行准入，保证民营非营利机构同等享受和公办养老机构相同的房屋土地、税收减免、财政补贴等政策。通过民营企业或社会力量运营社区养老服务机构，既能解决公办机构服务效率低下、服务质量不高等问题，同时也能为社区养老服务市场注入新的活力。比如，为更好地提高社区养老驿站的工作效率，政府应探索将养老驿站托管经营。在维持其所有制形式、所有权不变的情况下，由专业的养老机构及团队进行经营与管理。同时，政府进行一定的经济补贴并对机构履行监督职能通过市场的作用，优胜劣汰，从而提高养老驿站的服务质量与效率，充分发挥其在社区养老服务中的职能。

与此同时，降低社区社会服务组织及社区养老服务机构的准入门槛，可以考虑将注册和管理社区社会组织的权限由现在的区一级民政部门下放到街道一级的街道办，由社区居委会工作站作为社区社会组织的监管单位。使北京市审批社会社区服务组织等烦冗复杂的审批程序简单化，并且政府要建立适当的价格参考机制，允许非营利的社区服务组织进行基本的收费，使其能够达到维持经营所必要的收支平衡，增强其提供社区养老服务的能力及积极性。

（三）加强对社区养老服务工作的宣传

想要做好社区养老服务工作，就需要社区全体居民的支持与社区老人的参与，加强社区养老服务的宣传有利于让老人更多地了解社区养老服务方式，同时使人们在观念上接受并信任社区养老服务，调动老人享受社区养老服务的积极性，从而促进社区养老服务整体水平的提高。

鼓励传统媒体报道社区居家养老服务工作的好处，鼓励街道、社区建立微信、微博养老服务平台并通过此平台积极营造社会敬老、社区助老、家庭养老的良好风气。可通过举办社区养老服务宣传月、评选社区十佳老人、社区养老服务体验周等引起居民尤其是老人的关注，使社区养老服务资源得到充分的利用。

（四）强化社区养老专业人才培养，壮大社区养老服务人才队伍

1. 引进养老专业人才，培训社区养老工作者。养老服务工作具有很强的专业性， 对养老服务者有一定的专业资格要求， 尤其是针对老年人的社区服务工作。不仅要求工作人员具备丰富的养老专业知识， 还要求其具有耐心， 具备一定的护理知识和心理专业知识。政府可以凭借北京市优质的教育资源，吸收专业的养老服务人员进入社区工作，通过政府补贴，设计合理的政策激励，提高社区养老工作者的工资水平，将养老的专业型人才留在社区，更好的发挥其养老的专业技能，提高社区养老的服务水平。同时，要加大对之前社区内负责养老的工作人员的培训力度。

2. 利用优质的北京志愿者平台，链接社区养老服务。

将社区养老服务需求与北京市志愿者平台的供给结合在一起，通过政府的鼓励与影响，使社会公益组织、高校志愿者团队关注并积极投入到社区养老服务中。如北京市政府可将社区养老长期服务列为北京市各高校的社会实践活动并可取得社会实践学分，对表现优秀者提供荣誉证书及专项奖学金，则大大增加了社区养老服务者的数量，使服务的人才供应得到保证。

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（作者单位：管智超、米蕾，首都经济贸易大学经济学院；孙明霞，首都经济贸易大学金融学院）