打好美丽乡村的土地牌

单英杰 许海燕

土地是人类最基本的生产生活资料和赖以生存的空间载体，是农村最重要的生产要素。实施乡村振兴战略，必须用好用活土地资源，为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”提供支撑保障。南京市高淳区充分利用既有土地资源，坚持科学规划、合理布局，积极研究土地资源管理等相关政策，积极探索改革创新乡村振兴路径，努力建设具有地方特色、充满文化内涵的美丽乡村。

坚持“生态+规划”理念，统筹空间布局。乡村振兴，首先要保持原有的生态格局，并在此基础上因地制宜、科学规划。在美丽乡村建设中，高淳区坚持生态优先，统筹空间规划布局，以土地利用总体规划调整完善为契机，坚持农业农村优先发展，遵循农村自身发展规律，充分体现乡村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，提前预留美丽乡村建设中涉及的基础设施建设、农业生产生活、休闲旅游设施等用地空间指标。同时，按照“漫游间品原味”的发展定位，以土地利用总体规划为基础，综合考虑旅游、环境、交通、水利等其他规划，编制试点区域村级土地利用规划，进一步调整优化农村土地布局。

坚持“改革+创新”思路，促进产业融合。实现乡村振兴，要壮大农村集体经济，促进产业融合发展，增加农民财产性收入。高淳区以全国农村承包土地经营权抵押贷款试点和特色田园乡村建设为机遇，以村集体经济组织控股、土地承包经营权作价入股、全村农户为合作社成员、多元化出资的形式，创新乡村振兴路径，让农民从股金、薪金、租金中获取受益。同时，充分利用闲置集体建设用地，发展生态民宿、生态旅游、生态休闲等产业，振兴乡村经济。以小茅山脚试点村为例，在尊重农民意愿的前提下，与社会资本合作开发民宿，并将所得收入再投入到镇级投资公司，形成持续收益。支持试点地区发展漫耕健康等，并将大块农民承包地进行集中流转，进一步促进产业融合发展。

坚持“项目+平台”路径，发挥政策优势。实现乡村振兴，要深入研究自然资源管理相关政策，准确把握相关政策内涵，充分发挥政策优势，助力地方经济发展。高淳区按照国家、省、市相关要求，先后出台多项政策，振兴乡村发展。其中，明确“增减挂钩指标”交易指导价为50万元/亩。在充分尊重群众意愿前提下，实施“城乡建设用地增减挂钩项目”，所取得的土地指标收购费用反哺乡村用于土地整治和管理、基本农田建设与保护、涉农基础设施建设、农村公共服务配套设施建设等。同时，充分发挥国土部门牵头开展“农村耕地质量提升行动”的平台优势，尝试开展生态型土地整治，进一步促进乡村农业增效、农村增绿、农民增收。

坚持“品牌+文化”策略，传承乡土记忆。实现乡村振兴，要挖潜地方特色资源，打造具有地方文化特色的优势产业，因势利导，充分发挥地方资源优势，传承乡土记忆。高淳区借助于“国际慢城”的区位优势和良好的生态环境，积极探索建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的特色田园乡村，努力走出一条符合规律、契合实际的乡村发展与振兴的新路子，使“繁华都市”与“田园乡村”交相辉映。如，高淳区东坝镇充分依托区域特有的有机稻田、生态湿地、百年朴树等自然（历史）资源，并在现有万亩茶园的基础上，规划建设早园竹林、有機茶叶、经济果林等特色品牌农业基地，以及有机大米、中草药等特色产业基地，深入挖掘农耕文化、饮食文化、茶艺文化等乡土文化，打造具有本地特色的原味乡村、具有原乡意境的原生态文化。

当前，高淳区坚持以人民为中心，以土地为媒，全力推进乡村振兴战略，已取得了一定的成绩。实践证明，自然（土地）资源在乡村振兴战略中具有至关重要的地位，对实现“农业强、农村美、农民富”有着特殊的作用。

第一，统一国土空间规划，引领乡村振兴。乡村振兴的起点，就是建立统一、协调、科学、精细的国土空间规划。以往，国土部门编制的土地利用总体规划、发展和改革部门编制的主体功能区规划、住房和城乡建设部门编制的城乡规划等，各自具有相应的编制依据，但“三类规划”在目标、任务、重点、实施、监管等方面不尽相同，存在空间规划重叠等问题。因此，必须从制度上积极推进“多规合一”，并促使空间规划编制、实施、监管成为有机统一的整体，为乡村振兴绘制“一张蓝图”。在空间规划编制中，以国土规划为主体，合理细划乡村生产、生活、生态“三类空间”，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，统筹推进乡村区域布局、农村基础设施、土地节约利用、国土综合整治、生态环境保护等空间规划编制，促进土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡规划的深度有机融合，进一步体现乡村文明、乡村文化、乡土特色的要素和符号。

第二，推进国土综合整治，助力乡村振兴。乡村振兴的基础，是激活农村土地资源，进而推动一、二、三产业融合发展，实现产业兴旺。科学推进农村土地综合整治，稳步开展土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等工作，实施山水林田湖村综合治理，是激活农村土地资源的第一步。地方在实践操作中，应按照国家省市相关政策，在充分尊重农民意愿的情况下，在符合土地利用总体规划、土地整治专项规划以及耕地后备资源、农村建设用地整理、工矿废弃地复垦利用等基础上，因地制宜，稳妥实施耕地占补平衡补充耕地项目、城乡建设用地增减挂钩土地整理项目、工矿废弃地复垦项目、土地综合整治和高标准农田建设项目等，开展生态型、差别化土地整治，提升耕地质量，改善生态环境，促进土地节约集约利用，优化建设用地空间布局，引导产业融合发展。

第三，加强不动产统一登记，助推乡村振兴。加强农村不动产统一登记，是落实乡村振兴战略的重要举措。加强农村不动产统一登记，在某种程度上体现了对农民土地承包经营权、农民集体经济组织成员权利、农户宅基地物权等的保障，对乡村振兴具有十分重要的意义。地方政府在美丽乡村建设中，应依据相关法律法规，进一步完善农村集体土地所有权，稳步开展不动产统一登记，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，以便赋予农民更多的财产权利，进一步盘活农村闲置建设用地，发展现代农业、设施农业、创意农业等，统筹推进产业融合发展，加快推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

第四，综合运用国土政策，推进乡村振兴。实施乡村振兴战略，用好土地资源是基础，用足用好土地政策更是关键。地方政府应积极加强国土空间规划管理相关政策的研究，充分发挥土地利用总体规划的管控和引领作用，在符合土地利用总体规划的前提下，推进“多规合一”，细化乡村土地利用空间布局规划，保障乡村未来发展用地合理需求；综合运用土地整治项目、补充耕地占补平衡项目、城乡建设用地增减挂钩项目、工矿废弃地复垦项目等支持政策，整合涉土项目相关资金，对“山水林田湖村”实施综合整治，改善农村生产生活环境；因地制宜，积极争取相关试点，赢取政策红利。例如，对于农村存量建设用地资源丰富的地区，可依据有关文件，积极申请开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点，稳步推进农村宅基地自愿有偿退出，进一步促进农村建设用地布局优化和“减量化”，提高农村土地节约集约利用水平。对于农村耕地后备资源丰富且经济薄弱的地区，可积极申请开展节余指标跨地区交易试点，进一步提升土地资源综合利用效率。