政府主导型土地流转博弈分析

摘 要：农村土地问题是“三农”问题的核心。政府主导型土地流转，其实质就是政府引导各利益主体，在家庭联产承包责任制的框架内，围绕土地流转实现自身利益最大化而进行的持续性博弈过程。在该博弈过程中，土地承包户始终处于劣势地位，不利于其利益的实现。本文基于制度变迁理论和博弈理论分析各参与主体利益的利益分配机制，并对政府主导型土地流转做出结论和提出相关保护土地承包户利益的建议。

关键词：政府主导型；基层政府；村集体；土地承包户

一、相关概念界定

（一）政府主導型土地流转

政府主导型土地流转，是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转模式的统称。其步骤为：第一步，发起政府下达相关的征地指令；第二部，下级政府干部征收农民土地；第三步，下级政府将所征的土地交给发起政府。在土地使用权流转过程中，主要表现为某一级政府要求发展相关项目，需要土地，然后将流转任务层层传递和分配，完成所需的土地流转任务。[1]

（二）基层政府

我国的基层政府，一般指的是县级及县级以下政府。在土地流转过程中，县级政府制定相关的政策和规章，真正参与土地流转的政府是乡镇一级政府。在本文中，笔者所说的基层政府指的是乡政府。[2]

二、政府主导型土地流转参与各方的利益诉求

政府主导型土地流转模式下，参与土地流转的利益主体有基层政府、村集体和土地承包户。在土地流转过程中，他们有着各自的利益诉求，在土地流转中的行为对博弈结果有着相应的影响。

（一）基层政法的利益诉求

在土地流转过程中，基层政府的利益诉求有三个方面。第一，响应中央政府农业产业结构调整的精神。我国是中央集权的国家，下级政府要与上级政府保持一致的思想，并且贯彻落实上级制定的政策。第二，发展地方经济。基层政府作为地方经济的管理者，发展地方经济，促进地方繁荣，是其基本目标。第三，维护地方稳定。在农村地区，人民的利益和矛盾主要是围绕土地而产生、存在和发展。农村地区的稳定，与“三农”休戚相关。

在土地流转过程中，基层政府接到县政府关于农村产业结构调整的政策和号召，必然响应并且做出相关的部署。农业由于内卷化规律的影响，产业收益低。农民没有多余的资金用于流转土地使用权，重新组合农村资源来发展经济。因此，政府主动干预，引导资源流向，促进农业规模经济的实现。但此过程中，有可能触碰到农民的利益，激化土地承包户与基层政府的矛盾。表现为：一是失地农民大规模的维权群体性事件，二是为以后的农村治理埋下隐患。

（二）村集体的利益诉求

村集体的领导班子是村支两委，是乡镇党委政府的下属机构，因此受到乡镇党委政府的领导，执行乡镇党委政府的指示。在政府主导型土地流转模式中，村集体是连接乡政府与土地承包户之间的桥梁。其利益诉求表现在几个方面：第一，响应乡政府的政策号召，争取乡党委政府的支持。第二，集中连片流转土地并经营，可以获得农业的规模经济收益。

村集体协助乡镇党委政府强制半强制的流转土地，有几点隐患。第一，激发集体与土地承包户之间的矛盾。在政府主导型的土地流转模式下，集体成了乡政府发展相关产业的代理人，将土地承包户的土地使用权强行流转，这激起集体与土地承包户之间的矛盾。第二，集体盲目执行政策，忽略当地实际，从来带来经济损失。上级政府的一些发展政策，脱离了当地的实际情况，而集体只是盲目的执行了乡镇党委政府的指示，违反地方农业发展规律，造成经济损失。

（三）土地承包户的利益诉求

土地承包户是农村土地使用权的直接受权人。在土地流转过程中，土地承包户是最主要参与人。其利益诉求是土地的流转价格不小于耕地的净收益，并且永远占有土地承包权。土地承包户耕种土地的净收益主要包括粮食、牧草和非农务工的可能性失业保险。

在政府主导型土地流转模式下，政府和村集体直接强制半强制的要求流转其土地，他们会反对土地流转政策，或者抵制乡政府和村干部的流转方式。在抵制或反对的过程中，则会给他们带来相应负面的影响。第一，土地承包户失去了流转土地的地租。第二，失去从事非农产业所带来的收入。第三，可能会面临村支两委的一些“为难”。由于其不支持村支两委的工作，因而可能会在日后的工作中遭到“为难”。

三、政府主导型土地流转各方博弈分析

在政府主导型土地流转模式下，由于基层政府、村集体和土地承包户的博弈能力不同，在博弈中采取的策略不同，对土地流转这一制度安排的影响不同。但是，参与博弈的各方，都在努力的按照自身利益最大化的原则进行博弈，最终达到一个相对均衡的博弈结果。

（一）基层政府与村集体的博弈分析

在基层政府和村集体的博弈中，政府对集体的政策指导有行政干预，强行流转和不加干预，自由流转两种策略，即：强制流转或者自由流转。集体对乡党委政府的政策指导也有两种策略加以应对，即：执行和不执行。二者的博弈结果归纳如下表1：

在这个博弈中，理想的解是（不干预，执行）。在这个解下，基层政府不干预农村土地流转，任由农民自由流转土地使用权。而村集体执行了基层政府的政策指示，也可获得支持。最不理想的解是（干预，不执行）。这个解下，基层政府干预了土地流转，要求强制流转。而集体不执行基层政府的指示，那么基层政府会责怪集体的办事不力，减少对其支持。

（二）基层政府与土地承包户的博弈分析

在基层政府与土地承包户的博弈中，可以采取两种策略即：行政干预，强行流转和不加干预，自由流转。土地承包户针对基层政府的策略，有两种策略来应付，即：流转土地和不流转土地。二者博弈的解如下表2所示：

在这场博弈中，理想的解是（不干预，流转）。在这个解下，乡政府不干预农村土地流转，任由农民自由流转土地使用权，而且土地承包户自愿的将土地流转出去，可以实现二者的最大化利益。最不理想的解是（干预，不流转）。这个解下，乡政府行政干预土地流转，要求强制流转土地承包户的土地，而土地承包户又不愿意流转自己的承包地，使得二者的矛盾激化。

（三）村集体与土地承包户的博弈分析

村集体是基层政府贯彻土地流转政策的桥梁。集体对基层政府的土地流转政策和指示，有两种做法，一是执行政策和指示，强制要求土地承包户流转土地；二是不执行政策和指示，任由土地承包户自愿。而土地承包户对村集体的态度有流转和不流转两种。二者的博弈情况如下表3所示的博弈解：

在这场博弈中，最理想的解是（执行，流转）。在这个解下，集体执行乡政府的土地流转政策和指示，而土地承包户也自动的将土地使用权流转。这样的情况，集体可以得到乡政府的信任，而土地承包户也可以得到相应的土地流转地租。最不理想的解是（不执行，不流转）。这个解下，集体不执行乡政府的相关土地流转政策和指示，且土地承包户也不自动的流转土地。这样的情况，集体与乡政府的矛盾激化了，土地承包户也失去了流转土地使用权的流转地租。

四、政府主导型土地流转的结论与建议

（一）结论

在土地流转这场博弈中，基层政府、集体和土地承包户之间最理想的做法是：基层政府不干预土地流转，对土地流转持自由流转态度；集体积极执行基层政府关于土地流转的政策，支持承包户自由流转土地；土地承包户依据市场规律，自由流转土地。但是在政府主导型的土地流转模式下，基层政府积极干预土地流转，实行强制、半强制的流转政策；村集体作为乡政府的下属机构，配合基层政府强制、半强制的流转土地；土地承包户力量弱，被动接受基层政府和村集体所施行的流转政策。

（二）建议

在政府主导型的土地流转模式下，农民应该是主要的参与者，但由于其自身能力的限制和维护权益的局限性，农户是农村土地流转参与方的弱势群体。为保护农民的正当权益。[3]笔者提出以下建议：

1.确立农民的主体地位

农村社会的主体是农民，应该坚持农民的主体地位，并且用法律法规的形式确立下来。在流转农村土地的过程中，应该从农民的立场出发，努力实现农民的最大化利益。

2.完善农村社会保险体系

农村土地具有经济功能和社会保险功能。土地是农民的“命根子”。在土地流转过程中，有很多人不愿意将土地流转出来，就是因为农村社会保险体系极不完善，而土地是其生存的最后一个屏障。因此，完善农村社会保险体系，有利于促进农村土地快速流转。

3.确保承包期的长期稳定

土地流转安排是在家庭联产承包责任制的框架下进行的，要使农民没有后顾之忧，必须确保土地承包权长期属于原承包人，并且土地流转租金属于原土地承包人所有。这样能够有力的促进土地流转，也有利于维护土地承包户的正当利益。

4.科学合理地评估土地的成本收益

土地承包户之所以对政府主导型土地流转模式有抵制情绪，主要的原因就是政府所规定的土地流转价格过低，与其经营土地所得收益不一致。因此，科学合理的评估土地价格，是当务之急，也是能直接解决土地流转问题的可行方法。

参考文献

[1] 于传岗.我国农村土地流转方式、流转成本与治理绩效分析[J].江汉论坛，2011（06）：82-87.

[2] 王永宁. 乡镇基层构建服务型政府的探讨[D].山西师范大学，2017.

[3] 刘卫柏，李中.产权视角下农村土地流转机制的运行绩效研究[J].邵阳学院学报（社会科学版），2011，10（02）：49-53.

作者簡介：杨思明（1990.11.02），男，苗族，贵州大方人，硕士学历。现就读于中央民族大学，100081.系在读研究生，专业为中国少数民族经济。