为有源头活水来生态水环境治理PPP项目的分析与思考

赵国华 吴善金

党的十八大、十八届三中全会提出，围绕建设美丽中国、生态文明的总体要求，建设一批生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐的美丽城镇，引领全国人居环境建设工作，促进农村全面健康可持续发展。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。国务院出台的《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》也明确表示，采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持生态环保类PPP项目。种种迹象都表明生态水环境治理产业正进入快速发展期，令市场从业者充满信心。

生态水环境治理项目普遍面临资金需求大、周期长、社会效益显著而经济效益较低的问题，通过取道PPP模式，可从资金、技术和管理等方面向社会资本借力，是政府提供此类项目的明智选择。同时，对于社会资本来说，生态水环境治理PPP政策向好，在不断规范和收缩政府债务的情况下，PPP模式成了企业参与政府公共服务领域的突破口。随着工艺成熟和技术变革，生态水环境治理PPP项目的经济效益亦会趋好。因此，生态水环境治理行业未来巨大的市场潜力使其成为市场优质投资标的，且在生态水环境治理领域应用PPP模式契合其行业特征，是创新供给的必然趋势。

入库项目分析

全国生态水环境治理PPP项目数量较多，且所处阶段不同，分析难度较大。为便于分析，本文数据均来自财政部PPP中心项目管理库，有效数据共计496个（按照关键字“生态水环境”检索得到108个项目，生态建设和保护项目类别内按照关键字“水”“河”“湖”等检索得到392个项目，同时扣除54个纯污水处理厂项目），统计时间截至2018年8月16日。

整体情况

根据前文所述，入库生态水环境治理PPP项目总计496个，在PPP项目监管趋严的情况下，生态水环境治理PPP项目入库数量仍然可觀。

传统的生态水环境治理采取单一治理模式，项目投资规模小。而目前更多采取整体打包治理模式，建设子工程多，技术要求高，项目投资资金需求大。496个生态水环境治理PPP项目中，投资额在10亿元以上的项目占比37.7%。

地域分布

在地区方面，按累计项目数排序，入库前5位分别是广东、河南、山东、贵州、四川，这5个省的生态水环境治理PPP项目数量达268个，占比54.2%;投资额为4 384.5亿元，占比72%。

所属阶段

生态水环境治理PPP项目进入执行阶段的项目有278个，占比56%。从这个数据可以看出，生态水环境治理与PPP模式契合度高，推进比较快，这与国家全方位鼓励环保产业应用PPP模式不无关系。

回报机制

生态水环境治理PPP项目回报机制主要为政府付费与可行性缺口补助，使用者付费项目极少，占比仅1.0%。前两者占比高的原因主要是生态水环境属于公益性服务领域，更适合采用政府付费与可行性缺口补助两种模式。

三点思考

依据上述分析，入库生态水环境治理PPP项目多数进入执行阶段，进入运营期的项目也不在少数。笔者进一步对这些项目深入研究发现，项目在识别阶段、准备阶段和采购阶段重建设、轻运营的情况比较突出。随着PPP项目进入运营期，项目所面临的运营期内绩效考核、风险分担与管理、合同再谈判等问题凸显。如何建立长效机制保障生态水环境治理PPP项目规范运营？笔者引出以下三点思考。

绩效评价体系

笔者对入库的生态水环境治理PPP项目的绩效考核内容进行梳理发现，在实施方案编制阶段，对绩效评价标准的制定基本以原则性的描述为主，例如多数项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展PPP绩效评价，甚至个别项目仅说明付费与绩效评价挂钩，绩效评价细则基本未见提及。在PPP合同内基本都对绩效考核做了相关约定，但是大部分绩效评价机制仍然比较粗浅或仅仅针对的是直接效益产出，例如某国家示范项目仅用文字描述对水质进行考核，并未列出相关考核计分细则。因此，在运营期内如何对项目公司进行绩效管理成为模糊概念，容易导致项目在运营期的监管流于形式，无法落实。

财政部在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）第十七条中规定：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩。”根据要求，PPP项目的绩效评价尤为重要，考评结果与项目公司的收入直接挂钩。建立完善的绩效评价体系，对政府来说是监管的基础;对社会资本来说是弱化运营风险、增加投资回报必需的保障。

每个生态水环境治理PPP项目的建设内容不同，其绩效考核标准、方式均应做到量身定制、合理可行。完善的绩效评价体系应包含环境效益、社会效益、项目公司管理、政府满意度、社会满意度等多维度评价因素，且针对运营内容不同的项目设置特定的评价指标和合理的权重。绩效考核更不能仅仅是笼统的管理办法，要有相关标准细则，对每个考核项应设置详细的评价指标及对应得分标准细则，有规范的要明确规范，能量化的尽可能量化，不能量化的要做好定性指标的评价，做到定性定量相结合。

绩效考核应当遵循连贯性、客观性、科学性和公开性。在一段连续时间之内，考评的内容和标准不能有大的变化，至少应保持1年之内考评的方法具有连贯性。对于考核标准的制定要遵循客观性原则，不能添加一些违背现实基础的条款。因此鼓励政府聘请第三方专业机构进行全过程技术服务，制定科学合理的绩效考核实施细则。相关考评结果应当适时向社会公布，做到公开透明，接受大众监督。

风险分担与管理

PPP项目从发起到移交完成是一个长周期，而生态水环境治理PPP项目要应对城市环境的未来变化，充满了复杂性和不确定性，地方政府的合同长期执行力也具有一定的可变性，项目相关方要从权利义务的设定上做好PPP项目风险的管控。

生态水环境治理PPP项目风险的分担方式一般包含三方面：一是政府主要承担的政治风险，包括法律风险，规划、标准变更风险，土地获得风险，政府决策风险;二是社会资本承担的融资风险，包括工期延误风险、成本超支风险、技术风险、运营管理风险;三是双方共同承担的利率变化超限风险，包括通货膨胀超限风险、不可抗力风险。

在项目的识别、准备阶段，风险识别的主要任务是：结合项目的融资、建设、运营等内容，预判整个项目周期内所可能存在的项目风险，为设定具体合同权利义务打下基础。在项目采购阶段，将项目前期工作中所掌握、预测的风险进行进一步的细化、量化，按照“风险分担优化、风险收益对等和风险可控”等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理地分配项目风险。

在项目执行阶段，风险管理的重点为：协调各方积极配合按合同履约，使项目顺利实施，并及时根据项目具体执行情况，适时合规地对不符合变化条件的相关风险分担模式进行调整，确保合同的可执行性，尽量避免问题堆积导致风险的形成。其中，重要一点就是，根据项目绩效评价来化解由于政府购买服务的支付度量问题所引起的社会资本的风险，对运营价格进行调整，以避免政府和社会资本的双方权利义务失衡。

合同再谈判

PPP项目合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，合同的设计和项目各阶段的管理面临严峻挑战。当合同的一方认为原合同已经不能适用于新的环境和变化，進而要求对合同条款进行调整时，再谈判即发生。再谈判的发生增加了交易成本，再谈判的破裂甚至会带来合同的提前终止和项目的取消。可以说，PPP项目合同是PPP项目整个合同体系的基础和核心。以下是项目发生再谈判的几种常见情形。

首先，合同一方的违约。常见的如PPP项目中，政府无法按时支付可用性服务费，并且在合同中未有相应逾期支付约定，这种情况对项目公司的影响是极大的，直接影响投资人的投资收益。很明显，此情况下，双方需要就可用性服务费支付条款进行再谈判。

其次，合同缺失或合同约定不清晰。如之前提到的某些项目未约定绩效评价内容，该内容又是PPP项目合同重要组成部分，后期肯定需要进行再谈判加以补充。再如，很多地方政府在拟定PPP项目合同的时候，很多是套用其他的合同，容易造成合同条款前后不一致。举个例子，某河道治理项目主要建设内容是水利工程（包含驳岸工程、清淤工程）和生态景观建设工程，并未出现污水处理相关内容，但是绩效考核内容确以出水水质作为考核依据，这显然需要在执行阶段经过再谈判进行约定。

再次，合同主体各方也有可能在项目执行过程中遇到新的问题，产生新的诉求，这些也可能触发再谈判。一些人认为，这是政府的利己主义或社会资本的利己主义。笔者认为，对此不能一概而论。某些项目在前期对风险考虑不到位，在合同中针对变量风险也未设置弹性，项目在执行阶段受到客观因素的影响较大，那么不管是哪一方发起的再谈判诉求，另一方都应适当予以配合。例如，政府在PPP项目合同中可能没有约定超额利润的分享，运营期发现项目公司盈利能力非常强，所有利润都让社会资本拿走，心有不甘。也有社会资本投标的时候，先把项目拿下来再说，而拿下来以后，却发现投资收益拿不到不说，运营还需要资金补贴。这两种情况的发生多不是因为客观因素，而是主观责任不到位所致，原则上讲，按照合同履约是合理合法的。但是反过来思考，一方由此造成的损失大到无法自行承担，甚至有可能造成整个项目终止的情况，另一方应站在保障项目继续实施的角度，在自身利益损失可接受的范围内，通过再谈判进行适当让步。

最后，PPP项目在如此长的周期内，避免不了新技术的创新与运用。随着科技发展，为了淘汰落后产能，国家也会适时发布一些新的标准规范。因此，鼓励项目在设备更新时选用更有优势的新技术，提高生产效率和产出效益。这样一来，原合同的运营成本、绩效考核标准、管理模式等势必要发生变化，项目必然会进行再谈判。

政府与社会资本的博弈全都体现在项目合同中，它是各参与方主张权利、履行义务的根本依据。无论什么情况下触发的再谈判，双方都应在内容和程序合法合规的基础上协商解决。

针对以上三点思考，笔者接下来会侧重某一方面做更深入的调查研究，为生态水环境治理PPP项目长远发展做出自己的贡献。

赵国华，上海交通大学PPP研究中心咨询部主任，上海交通大学城市综合开发院院长，国家发改委PPP专家，上海市建设工程评标专家，高级工程师。

吴善金，上海交通大学城市综合开发院院长助理、PPP项目总监。