长江大保护背景下 入河污染物总量控制与信息化建设思考

周少林 周蕊

摘要：本文通过梳理我国河流污染治理的现状，提出改善河湖水质的措施是控制“入河污染物总量”，从河流纳污容量核定、入河污染物总量限额配置、入河污染物总量监测验证与管理应用三方面阐释如何实现水污染排放总量控制，并提出共享信息促进长江大保护协同管理措施。

关键词：入河污染物；总量控制；信息化建设；长江大保护

中图法分类号：TV213.4；X52 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0405

我国的主要河流普遍存在有机污染，点源、面源污染日益突出，企业偷排污染物是造成河流污染的主要原因。

据报道，截至2018年6月25日，第一批中央环保督察“回头看”已通报32起环境违法问题，均为企业所为。中央环保督察组“回头看”通报典型案例，湖北鄂州葛店开发区敷衍整改，臭气扰民问题依然如故；湖南岳阳绿色化工产业园云溪片区企业偷排问题突出，严重影响松杨湖水环境质量；吉林省辽源市整改敷衍应对，52个企业的工业废水、生活废水直接排入仙人河，黑臭问题依然突出。

1 落实监管是促进企业守法控污的关键

如果一个企业严格执行排放标准（本质要求减少污染物排放），而同类企业没有按标准执行，守规矩的企业在市场竞争中由于产品成本较高，必然面临亏损乃至倒闭的命运。这就是俗称的“守法成本高、违法成本低”的逆向淘汰。解决企业“逆向淘汰”问题的唯一途径，就是政府要让管辖区内的所有企业遵守法律规定，为所有企业创造一个公平的市场竞争环境。真正做到不让守规矩的“老实企业”吃亏，更不能让作奸犯科的“聪明企业”占便宜。地方政府认真履行监督管理职责是关键。

第二批中央环保督察组于2017年4月完成对北京、上海、湖北、广东、重庆、陕西、甘肃等7省（市）督察反馈并移交91个生态环境损害追责问题，于2018年3月29日统一公布了7省（市）问责结果：共问责1 048人，其中省部级干部3人，厅级干部159人，处级干部464人。中央环保督察的问责力度之大是空前的，但从2018年6月及11月两次中央环保督察“回头看”的通报来看，仍有众多的企业违法排污问题产生。大多表现为各地政府部门的不作为、乱作为，对于已发现问题采取了敷衍整改、表面整改和虚假整改。2018年11月10日至11日，中央第三生态环境保护督察组对山东省潍坊市滨海开发区围滩河综合整治工程检查发现，耗资4 700余万元的治污工程基本未见成效，表面整改问题突出。

县级政府在国家治理体系中处于重要的基础地位，在水污染治理领域尤甚。但是，对于一个具体的县级行政区而言，在水污染治理中同样难以“独善其身”。地方政府对辖区企业严加管束，百姓也会帮助24小时监督，违规违法排污者将面临高额罚款乃至牢狱之灾，排污量一定减少，但企业生产成本因污染处理而提高。此时若其他县区管理松弛，其辖区企业不必花费治污成本，同样的产品其他县区的企业盈利，而本辖区企业亏损甚至倒闭。一个地区的经济增长是显性的量化业绩，而水污染治理成效在现阶段仍然是模糊的定性分析。当量化业绩有可能受到不利影响时，处于制约方的非量化业绩工作往往被忽略。

基层地方政府在水污染治理中， 所面临问题的实质同样是“守法成本高，违法成本低”，要解决好这个问题，必须让其他同级行政区能够同样严格管理。这就要求更高级别的组织机构为该级政府主要负责人创造一个展现治理才能的公平环境。基层地方政府才能够为所有企业创造公平的竞争环境。

2 入河污染物总量控制的重要意义

在河流污染治理方面，多年来存在着脱实向虚的问题，即：“水污染物排放总量控制”是实，“水质达标（率）控制”是虚。着眼于“水质达标（率）控制”的必然结果就是我国的水污染问题长期得不到解决。

2.1 “达标排放”不能确保河湖水质改善

在点源污染控制方面，以往提出的要求是“达标”排放，并习惯性认为，“达标”排放对环境是安全的。即使按照污水一级排放标准控制，其排出的废污水水体也将劣于地表水Ⅴ类。当一个地区的产业布局较密集时，其水污染物排放对河湖水质的危害是巨大的（见表1）。

河流污染治理的目标是改善河湖水质，必须依赖的措施是减少或控制“入河污染物总量”。新修订的《水污染防治法》“第二十条”重申了“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”，并在“第二十一条”中的排污许可管理要件中增加了“水污染物排放總量”控制内容。

2.2 短期水质变化不能体现水污染治理成效

从理论角度证明其科学合理性：

水质 = f（污染物量，水量）

就河流而言，当排入水体中的污染物量维持在一定水平时，水量的大小变化决定了水质的变化。“污染物量”与人类的排放活动密切相关，是需要约束的行为对象，而“水量”决定于流域的自然降水，应该尊重、适应的客观边界条件。

例：长江流域2010年地表水资源量为11 147.70亿m3，2011年为7 713.62亿m3，2011年的水量较上年减少44.5%，若代入该水质表达函数，当污染物量不变时水质同比下降（污染物浓度升高44.5%）。

一些流域面积较小的河流，如淮河的丰水年水量（2003年1 400.69亿m3）与枯水年水量（2001年288.61亿m3）相比，变差达到4.85倍。

河流水质表达的本质是关于“污染物量”与“水量”的二元函数，河流天然“水量”的年际变化影响，远远大于人类的排放活动对河流水质的影响，需要约束的是“污染物量”的排放。

2.3 估测算填报及统计不属于“总量控制”

在“水污染物总量控制”方面，国家有过一段时期的探索，主要依靠估测算与逐级填报统计，由于受人为主观因素干扰，造成表面上的数字“减排”而掩盖了实际上的水污染增长恶化，控制效果并不理想。近二十年来，人们对包括长江在内的大小河流的水污染变化状况缺乏客观判断依据，普通百姓感到身边的河流湖泊越来越脏，而人们能够读到的公开信息则往往是“水污染物排放总量逐年下降”“河流水质达标率逐年提高”，不仅与百姓感觉反差巨大，也不可避免地影响正常判断与决策。

2.4 河流通量监测是总量控制的可靠手段

实施“河流物质通量”监测，能够获取流域及区域不同时段的“入河污染物总量”及其变化。“入河污染物总量”的客观性等同于降雨量、径流量、河流泥沙输送量。“入河污染物总量”与陆域排放的“水污染物总量”密切相关，能够真实地反映流域及区域的水污染治理成效。

入河污染物总量计算公式推导如下（公式中污染物可以是某種污染物，也可以是多种污染物的集合）：

基本公式：水污染物量=水量×污染物浓度

点源公式：点源排污量=排水量×排污浓度-取水量×取水污染浓度

区域公式：区域排污量=出境水量×出境污染物浓度-入境水量×入境污染物浓度

2.5 关于总量控制讨论的基本结论

“国家对重点水污染物实施总量控制制度”（《水污染防治法》），体现了科学性与合理性内涵。陆域（包括工业、农业、生活，或者“点源”、“面源”）的水污染排放，必然在汇流的水体中体现。应该通过“河流物质通量”监测方法获取“入河污染物总量”及其趋势变化，增强水污染治理的针对性与考核评价的可操作性，并为实现水污染“总量控制”从宏观到微观的统一奠定基础。

3 总量控制实现宏观与微观统一

3.1 特别模拟场景讨论

一个完整的小流域同体农场，以年为时间周期。

当种植结构、生产规模和种植技术一定时，其使用化肥农药量及其通过雨水汇入水体的残留量也是一定的；当农场住户人口规模、生活习惯、消费水平一定时，其生活污水排放也是一定的。但流域内自然降雨量（水量）在年度之间是不同的，丰水年水量与枯水年水量或许存在成倍之差别。在同样的排污条件下，丰水年则水质趋好，枯水年则水质趋劣。

这样的场景下，用水质考核是无意义的。而用“入河污染物总量”考核则不同，如果该农场的种植业采用了减量施用化肥农药或养殖业釆用了排泄物资源化利用或生活垃圾及生活污水采用了无害化处理，那么在该小流域出口断面监测出来的“入河污染物总量”就会下降。 反之，“入河污染物总量”就会上升。

3.2 实例分析

江西省域国土面积16.69万km2，其中96%属于鄱阳湖流域。常驻人口4 622万人，企业法人单位34.41万家。湖口站（出境）多年平均径流量1 507亿m3；最大2 646亿m3（1998年）；最小566.4亿m3（1963年）。域外多年平均入境水量50亿m3左右。

据统计资料，2016年江西省年径流量2 143.48亿m3，废污水排放量22.11亿t，其中，COD 55.47万t；NH3-N 6.04万t；TP 0.6万t。

以上述参数分析，江西省2016年为丰水年，其地表水总体评价为Ⅱ类水质。在同样的水污染排放条件下，由于天然降水量的随机性，若遇平水年则地表水总体评价为Ⅲ类水质；若遇到特枯的降水年份，其地表水总体评价将下降为Ⅳ类水质。

3.3 “入河污染物总量”控制的现实意义

河流污染治理的目标是改善河湖水质，但措施必须是控制“入河污染物总量”。

总量控制能够实现循序渐进与代际公平。在当前水质较差的情况下，“入河污染物总量”较往年下降就是治理业绩，鼓励采取综合治理措施，逐步治污减排，不下陡坎、不“一刀切”，不因往届前任的问题而“代人受过”。

有利于处理好当前与长远的关系。在当前水质尚好的情况下，“入河污染物总量”较往年增加也要被追究责任，防止粗放式发展而挤压未来的发展空间。

总量控制能够促进分级管理与各负其责。可降低行政成本、提高管理效率。中央层面可以专注于宏观管理与大案要案的查处；地方层面可以锚定包括“点源”与“面源”污染控制的属地管理责任而不可推卸。

有利于处理好局部与整体的关系，促进区域协同。通过河流的“纳污容量管理”可以明确区域的“入河污染物总量” 排放限额，从而为处理好上下游、左右岸多区域之间的关系，局部区域与整体流域的关系创造良好条件。

4 如何实现水污染排放总量控制

上游污染，到下游才能体现；岸上污染，到水中才能体现；左岸污染，右岸也能体现。在以往“九龙治水、各管一段”的分割管理体制下，河流治污是个难题。

国家全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。河长制由此迈出关键一步，既一段一长，分段负责，又以全局观念统领，从全流域出发，统筹上下游、左右岸、干支流，系统推进河湖保护和生态环境整体改善。

4.1 河流纳污容量核定

“核定水域纳污容量，提出限制排污总量意见”是较熟悉的经典语句。但需要指出，这个“水域”不是指某一局部河段，而是指一条河流。按照河流的水文特征水量（径流量）及水质管理目标，是可以计算河流的纳污容量的。

每一条河流都有其自身的水文特征。如长江： 多年平均年径流量9 000亿m3；最大13 590亿m3；最小6 671亿m3；P=95%年径流量8 100亿m3。

按照P=95%年径流量及地表Ⅲ类水质标准计算其纳污容量：COD为1 620万t；NH3_N为81万t；TP为16.2万t。

当流域集水范围汇入长江的污染物量控制在其纳污容量之内时，长江的水质有95%的保证率满足Ⅲ类水质要求。

4.2 入河污染物总量限额配置

长江的“纳污容量”按照其水量特征及“水质”管理目标经计算与核定后，便需要按照一定规则分配到流域范围的19个省级行政区管理单元，即对每个省级行政区单元提出限制“入河污染物总量”意见，以作为各省级行政区单元“总量控制”的基本依据。“纳污容量”的分配，以流域内常住人口规模为权重。

一个流域可能涉及多个行政区，同样，一个行政区也可能涉及多个流域。当某个行政区涉及多个流域时，作为该行政区整体的限制“入河污染物总量”等于各流域的分配限额之和。一般认为，行政区的“水污染物排放总量”不等于其“入河污染物总量”，两者关系式如下：

水污染物排放总量 = 工业水污染物 + 农业水污染物 + 生活水污染物

或：水污染物排放总量 = 点源水污染物 + 面源水污染物

入河污染物總量 = 水污染物排放总量 + 流床析出 - 流床吸附 - 自然降解

4.3 入河污染物总量监测验证与管理应用

以“河流物质通量”监测方法，在一条河流的出口进行监测与计量，可以获取该河流全部集水范围（流域）的“入河污染物总量”，当以年度为时间单位时，年际间的“入河污染物总量”差异便可以客观反映该河流的污染状况与变化趋势。以同样的方法，也可以获取一个行政区域的出境“入河污染物总量”与入境“入河污染物总量”，两者之差便是该行政区的“入河污染物总量”。行政区的年度“入河污染物总量”在管理考核与评价中具有重大现实意义，当该行政区的“入河污染物总量”比往年下降时，便是该行政区的水污染治理工作取得了成效；反之，则是其水污染治理工作乏力。

5 共享信息促进大保护协同管理

信息化技术包括，泛在化人机联网监督信息汇聚、船舶志愿者搭载设备随机监测取样、水域污染物颜色自动识别预警、人工智能（AI）污染物溯源追踪、垃圾漂浮物超声波探测计量、流域区域网格化总量控制监测验证，以及大数据、云计算技术的管理应用支撑等。

（1）公众及舆论监督。“走群众路线”是党的优良传统。治理水污染，保护水资源，同样需要相信与依靠群众。水污染治理涉及广大人民群众的根本利益，有他们的积极参与监督，犹如增加了海量的智能监测终端，企业的违法排污行为很难躲避群众的监督。以往水污染问题的查处，人民群众与新闻媒体发挥了重要作用。相信随着信息技术的发展，智能手机的普及，公众举报电话、公众网络监督平台、乃至公众“测水亭”免费测水质的设置等，为人民群众积极参与监督创造了越来越多的方便条件（见图1）。

由网页端、手机移动端、微信公众平台三位一体的河长制信息化系统，将成为河长巡河、公众监督、流域管理的利器。其中，“人人护水APP”将成为促进公众与政府、公众与企业互动的网络监督平台。

（2）企业自我监测与自证守法。《水污染防治法》第二十三条提出：“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对所排放的水污染物自行监测，并保存原始监测记录······ ”同时，提出了相关设备联网与（监管机构）信息共享要求，并要求企业对监测数据的真实性和准确性负责。排污许可证信息包括：排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等。随着信息的公开透明，将有力地促进企业守法、自律、诚信。

（3）行政执法监督。对企业的水污染排放进行执法监督，对群众反映的问题进行及时查处，是地方政府部门应尽的管理职责。需要通过信息化建设，改善各部门的信息共享与协同管理，提高执法监督效率及对违法排污行为的震慑力。

（4）流域与区域“入河污染物总量”监测计量。依托“网格化管理”理念及“河流物质通量”监测技术，由流域管理机构或第三方专业机构开展行政区“入河污染物总量”监测计量，是落实各级地方政府管理责任的重要技术支撑。

（5）上级政府管理监督与考核。浙江省是我国最早推行“河长制”的发源地，在落实水污染治理管理责任、开展绩效考核方面做了大量有益的探索，积累了宝贵经验。

图2已经体现了河流出境总磷浓度（水质）与河流入境总磷浓度（水质）之间的差值关系，差值越小，其治理业绩越大。这种考核方法要比单一的水质达标考核先进很多，但仍存在较大的局限。如果进一步整合水文径流量匹配数据，以河流出境污染物总量与河流入境污染物总量的差值进行考核，将使“河长制”的考核机制趋向更加客观、公正与完善。

6 结语

“治理水污染、保护水资源”是长江“共抓大保护”的核心任务，需要“流域管理与区域管理”相结合；需要上下游、左右岸、多区域、多部门、多层级的协同管理。

控制“入河污染物总量”是改善河湖水质的根本措施，也是可监测、可验证、可评价，实现微观控制与宏观控制相统一，河流“纳污容量管理”与区域“排污总量控制”相结合的共同基础。

地方政府及相关部门要以实施“排污许可”管理为抓手，严格秉公执法，防止企业在治污减排中被“逆向淘汰”。

全面落实“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”，以“入河污染物总量”为关键绩效指标（KPI），鼓励地方综合施策、系统治理“面源”与“点源”污染，为各级“河长”履行职责创造公平竞争环境，避免“敷衍、表面、假装整改”现象发生。

大力推进信息化建设，打造广泛参与、信息共享、协同管理、监督有力的公共平台，保障一江清水长远流淌，促进流域社会经济绿色可持续发展。

Abstract： Based on the status quo of river pollution control in China， this paper points out that the measure to improve river and lake water quality is to control the total amount of pollutants entering rivers. This paper explains how to realize the total amount control of water pollution from three aspects： checking and approving the pollutant carrying capacity of rivers， allocating the total amount of pollutants into rivers， monitoring and managing the total amount of pollutants entering rivers， and putting forward the measures of sharing information to promote the coordinated management of the protection of the Yangtze River.

Key words： Pollutants Entering Rivers； Total Pollutant Control； Information Construction； Protection of the Yangtze River