城市水生态文明建设实践与分析

余启辉 陈英健 马方凯

摘要：本文系统梳理了城市水生态文明的内涵和建设内容，分析了城市水问题及其成因；结合在实践中遇到当前阻碍城市水生态文明建设的若干瓶颈问题，再对照遵循长江大保护及生态文明体系建设的新要求，从顶层设计、系统治理、绿色发展、科技与制度改革创新、水生态文明意识培养五个方面探索提出了城市水生态文明建设的思考与建议。

关键词：城市水问题；水生态文明建设；长江大保护；绿色发展

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0407

生态文明是工业文明之后人类文明发展的新阶段，它主张人类社会尊重自然、顺应自然、保护自然、合理利用自然，反对漠视自然、糟践自然、滥用自然和盲目干预自然，倡导人与自然和谐共处[1]。党的十八大首次将生态文明建设摆在突出位置，把生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并明确“建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”；党的十九大进一步指出“建设生态文明是关系中华民族永续发展的千年大计”；在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次将生态文明建设的高度提升至“关系中华民族永续发展的根本大计”。这一系列论述凸显生态文明建设在社会主义建设事业中的地位愈发重要。

长江是中华民族的母亲河、生命河，对中华民族生生不息、永续发展起到重要支撑作用。长江经济带强调共抓大保护、实现高质量发展，是生态文明建设的“先行示范带”。城市既是长江经济带发展的重要支撑，又是其污染的主要来源，目前城市水问题已成为制约长江经济带生态文明建设的明显短板。因此，开展城市水生态文明研究具有重要意义。

1 城市水生态文明

1.1 城市是生态文明建设的重要载体

城市地位重要，是生态优先、绿色发展的主体。城镇化作为人类社会发展和进步的必然趋势，是实现现代化的必由之路。改革开放以来国民经济逐渐复苏，城镇化水平呈现稳步增长的特点；90年代末城镇化开始进入加速推进时期；“十二五”期间我国步入城镇化与城市发展双重转型的新阶段，城镇化率年均提高1.2%，其中2011年首次超过50%，2016年更是达到57.4%（长江经济带56.9%），“乡土中国”逐渐转变为“城市中国”。据世界银行预测，未来我国城镇化率将进一步提高至70%，约有10亿人居住在城市。随着城镇化进程推进，城市规模持续扩大，我国城区面积和建成区面积也不断增长。据统计，我国建成区面积由2006年的3.37万km2逐年扩张至2016年5.43万km2，平均每年以4.9%的速率增长（长江经济带5.6%）。长江经济带沿线三大国家级城市群（长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群）的发展路径更是决定着长江经济带的发展格局。

城市也是保护与发展冲突的集中体。城镇化带来了人口聚集、生活便利、经济高效等红利，发展需求强烈。但城市扩张的同时也導致了“城市病”，出现大量侵占生态空间、破坏生态环境等问题，保护压力更大。其中水生态环境恶化、洪涝灾害频发、水资源短缺等城市水问题最为突出。

1.2 城市水问题

（1）水生态环境恶化。我国城市水环境质量差、水生态系统受损严重、环境风险隐患多等问题非常突出，离水生态文明的要求有一定差距。住建部曾对全国295个地级及以上城市的黑臭水体进行排查，结果显示，共有216座城市排查出黑臭水体1 800多个，其中44%分布在长江经济带各省市。水体黑臭主要来自工业废水、生活污水、合流制管道溢流、分流制管道初雨等点源污染，大气沉降、径流冲刷等面源污染和底泥、垃圾、水华藻类等内源污染，而深层次原因则是由产业结构粗放、发展水平低以及市政污水收集和处理能力弱等问题造成的。据统计，长江干流沿岸城市污水排放量约占全流域排放总量的50%左右，其中攀枝花、重庆、武汉、南京、上海五大城市排污量就占了干流城市排放量的70%以上。此外，城市发展围填和侵占水域、护岸硬质化、河湖阻隔、无生态基流等河湖不通、不足、不畅问题均导致城市水生态环境恶化[2]。

（2）城市洪涝频发。“城市看海”的场景屡屡出现，而且频率越来越高、程度越来越严重，对社会管理、城市运行和人民群众生命财产安全带来巨大威胁。据统计，我国超过60%的城市发生过不同程度的积水内涝，其中上海、重庆、南京、武汉等长江经济带沿线重要城市都出现过严重的内涝灾害，且呈现发生范围广、积水深度大、积水时间长等特点。究其原因，一是全球气候变化以及城市雨岛引发城市暴雨极端天气多发；二是城市用地的盲目扩张占用了自然调蓄空间、加速了地表硬化，导致洪峰提前，流量集中；三是市政排水系统建设进程滞后、维护管理不善、应急水平不高等问题也加剧了城市排洪排涝的压力[2，3]。

（3）水资源短缺。城镇化发展伴随着产业和人口不断向城市集聚，使得城市生产、生活需水量大，水质要求高。但由于我国人均可用水量低、时空分布不均，加之水体污染普遍存在，导致城市资源型缺水和水质型缺水现象较为突出。在水资源短缺的同时，存在用水浪费严重、利用效率较低、开发不合理等问题。目前，长江流域万元工业增加值用水量为69.4m3，远高于全国平均值45.6m3以及发达国家25～40m3的水平。此外，长江经济带部分城市水源单一，尚未有应急水源，存在供水风险，还有部分城市取水口和排污口布局不尽合理。

1.3 城市水生态文明的要求

水生态文明是生态文明的重要内容和基础保障，要求人类社会尊重水的自然属性，发挥水的价值作用，升华水的生态功能，实现人水和谐，以水资源可持续利用支撑流域、区域或城市的经济、社会、生态可持续发展[4]，其具体内涵包括科学的文化价值观、可持续的生产方式和健康的消费方式[5]。

城市是长江经济带发展、长江大保护中非常重要的区域和环节，城市水问题已成为制约长江经济带生态文明建设的明显短板，具有问题多、任务重、难度大的特点。随着未来城镇化水平不断提高，城市规模持续扩大，长江经济带面临的水安全和水生态环境形势将愈发严峻。解决好城市水问题，建设城市水生态文明，对实现长江大保护背景下城市生态优先，绿色发展的可持续高质量发展具有重要意义。但从世界上美国、英国、日本等发达国家的水环境治理经验看，水污染治理需要20年以上时间，而水生态恢复则需要更长时间，因此长江经济带城市水生态文明建设任重道远。

针对城市水问题，水生态文明建设应从以下八个方面展开，包括水灾害防治、水资源保护、水环境治理、水生态修复、水景观提升、水文化弘扬、水经济发展和水管理强化。城市是人口的聚集地，防洪排涝和供水涉及千家万户生产生活的安全问题，水安全保障是水生态文明建设的基础保障；解决生态环境欠账，最大问题在水，以持续改善水质为中心的水资源保护、水污染治理、水生态修复“三水共治”是水生态文明建设的首要任务；提升水景观、弘扬水文化可以丰富河流湖泊的内涵，进一步发挥其价值效益，满足人们日益增长的美好生活需要，是水生态文明建设的重要举措；以水为约束促进产业结构优化，发展水经济作为绿色经济新增长点，并强化水资源管理，是实现生态环境与经济社会协调发展的重要途径，同时也是水生态文明建设的治本之策。

2 城市水生态文明建设实践

2013年水利部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》[6]。《意见》明确了水生态文明建设包括八个方面的主要工作内容：一是落实最严格水资源管理制度；二是优化水资源配置；三是强化节约用水管理；四是严格水资源保护；五是推进水生态系统保护与修复；六是加强水利建设中的生态保护；七是提高保障和支撑能力；八是广泛开展宣传教育。随后水利部分两批挑选了105个基础条件较好、代表性和典型性较强的城市开展水生态文明城市建设试点工作（其中长江经济带49个），探索不同类型的水生态文明建设模式和经验。

长江勘测规划设计研究有限责任公司积极参与长江大保护和城市水生态文明建设，在实践过程中积累了较为丰富的经验——先后完成了数十项长江经济带发展战略专题研究，为以共抓大保护、不搞大开发为导向的长江经济带发展提供了坚强的技术支撑；为沿江湖北、湖南、安徽、江西、重庆等省、市政府提供了长江大保护高端咨询服务，为多个城市或区域提出水生态环境综合治理和保护整体解决方案，项目涵盖水生态、水环境、水资源等多个领域，涉及规划、设计、施工建设、运行维护全生命周期。

3 城市水生态文明建设思考与建议

3.1 城市水生态文明建设思考建议

通过大量项目的策划与实施，笔者总结了在城市水生态文明建设过程中存在的几个问题。

（1）规划缺乏衔接与协调。城市建设涉及的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、城市防洪规划、排水排涝规划、生态环境保护规划等分别由不同部门制定，各规划之间存在基础数据与规范不一致，规划内容交叉重叠、缺位越位严重，空间管控分区冲突等问题。

（2）河湖生态空间受挤压。河湖是城市生态空间的核心元素，是水生态文明建设的重要载体。但批复的城市总规一般是扩张性规划，河湖生态空间将受到挤压。在此背景下，应考虑如何优化空间结构，确保河湖面积不减少、功能不减弱、生态环境质量稳步改善。

（3）工程实施不系统。城市基础设施的实施主体和实施进度不一，河湖、管网等治理各行其是，难以形成系统治理合力。另外，某些城市为取得短时效果而采取临时性措施，治标不治本，导致水环境出现反复。

（4）水环境治理资金需求大。城市水环境治理一般以公益性为主，回报率不高、任务重且资金需求量大，目前主要由政府投资，企业和社会公众参与较少，投融资渠道不完善。受区域杠杆约束，资金缺口大，治理措施难以统一实施，治理效果难以保障。

（5）绿色发展仍不足。绿色发展是生态文明建设的治本之策，目前大多数城市侧重水环境治理，但涉水产业转型升级仍处于起步阶段。

3.2 新时代新要求

随着生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局以及长江经济带等一系列重大战略的实施，国家对生态环境与经济社会的协调发展提出了更高的要求。

2016年1月，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，强调当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

2018年4月，习近平总书记深入长江沿线考察，强调“共抓大保护、不搞大开发”不是不要大的发展，而是要立下生态优先的规矩，倒逼产业转型升级，实现高质量发展。进一步诠释了“共抓大保护、不搞大开发”的科学内涵，并提出推动长江经济带发展需要正确把握的五个关系，这为长江经济带城市水生态文明建设指明了方向：整体推进和重点突破的关系——突出三水共治的系统性，并以水质提升为重点突破；生态环境保护和经济发展的关系——树立绿色发展的理念，控制城市发展规模，调整产业结构，以水定城，以水定产；总体谋划和久久为功的关系——做好顶层设计，以构建城市水生态文明体系为核心，一张蓝图干到底；破除旧动能和培育新动能的关系——培育壮大新产业、新业态、新模式，引导新动能发展；自身发展和协同发展的关系——根据资源禀赋，推动城市间协同发展。

2018年5月，习近平总书记主持召开全国生态环境保護大会，会上作出了我国生态文明建设处在关键期、攻坚期、窗口期的科学判断，明确提出加强生态文明建设必须坚持六大原则，强调加快建立健全五个生态文明体系，这给新时期城市水生态文明建设同样提出了新要求：生态文化体系——树立生态价值观念，增强推进水生态文明建设责任感、使命感；生态经济体系——统筹水生态环境保护与城市经济社会发展，调整区域流域产业布局，实现涉水产业生态化和水生态产业化；目标责任体系——严格落实主体责任，建立科学合理的考核评价体系，实行终身责任制；生态文明制度体系——提升城市水生态文明治理能力，推进城市水生态文明体制机制改革创新；生态安全体系——把水生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系。

3.3 对策建议

结合在前期实践过程中遇到的若干问题，遵循对照长江经济带发展和生态文明建设的新要求，本文从顶层设计、系统治理、绿色发展、科技与制度改革创新、水生态文明意识培育五个方面探索提出对城市水生态文明建设的对策建议。

（1）以顶层设计引领水生态文明建设

水生态文明建设是我国当前一项长期而又艰巨的历史任务[7]，应坚持规划先行。而城市人口资源更密集，资源环境矛盾更突出，对美好生活的需求更迫切，因此更加需要强化顶层设计对城市水生态文明建设的指导作用。建议在摸清家底、理清思路的情况下，做好水生态文明建设顶层设计，统筹水、路、岸、产、城，统领水利、生态环境、农业、林业、城建、国土、产业等各类规划，绘制一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容交叉重叠、空间管控分区相互冲突等问题。针对目前部分城市河湖生态空间受挤压的现象，应在顶层设计中突出河湖生态空间保护的重要性，守住城市水生态空间，实现城市功能与水域空间的有机融合与渗透[8]。

（2）以系统治理推动水生态文明实施

系统治理是新时期治水方针的重要一环，应贯彻于城市水生态文明建设的过程中。系统治理应包含几方面内涵：一是山水林田湖草、水-土-气各自然要素的系统保护；二是城市水系上下游、左右岸、干支流、水域陆域的流域统筹；三是水環境、水生态、水景观、水文化、水经济等综合功能的提升；四是水利、环保、农业、市政、交通等多部门的联合行动；五是工程措施与非工程措施的联合运用。

城市水系综合治理应坚持问题和目标导向相结合，制定系统化解决方案。水灾害防治——综合运用大/小排水系统建设、堤防修筑、河道整治、海绵城市建设、洪水预警预报等多种手段；水资源保护——实行用水总量、用水效率双控，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带，优化调整取水口和排污口布局，加快应急备用水源建设；水环境治理——考虑污染源防控、截污导流、废水处理、水系连通、生态净化等途径，构建源头减排、过程控制、末端治理“三位一体”水污染治理体系；水生态修复——实施生态补水、河道连通性恢复、生态护岸与生态湿地构建、栖息地修复、洄游通道保护、过鱼设施建设、增殖放流等综合措施；水景观营造——通过打造海绵城市，完善生态基础设施，实施低影响开发策略，突出主题风貌，建设生态岸线、湿地公园、城市滨水景观等；水文化彰显——结合自身城市特有的历史民俗文化内涵、地域特点和发展道路，探索出能够凸显城市特色的水生态文明建设模式；水经济发展——创新保护与发展的理念，探寻项目盈利模式，提高项目造血能力，真正做到经济发展与生态环境相协调。

（3）以绿色发展提升水生态文明水平

系统治理能有效改善城市水生态环境，但绿色发展才是解决水污染问题和建设水生态文明的治本之策。建议在城市建设方面，严格把水资源消耗上线、水环境质量底线、水生态保护红线作为城市发展的前置刚性约束条件，以水定城、以水定产，合理开发控制强度。在产业发展方面，着力推动供给侧结构性改革，调整城市产业布局，加快推进涉水、滨水产业的转型升级，以产业生态化和生态产业化为主体，构建绿色低碳循环发展的经济体系。其中，产业生态化要求运用新兴技术促进传统产业智能化、清洁化、生态化改造，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，全面推进水资源节约、水循环利用以及废水资源化处理；生态产业化要求针对独特的资源禀赋和水生态环境条件，通过发展生态旅游、生态科技、生态养生等水生态经济，实现水生态资源的保值增值，让绿水青山变成金山银山。

（4）以改革创新驱动水生态文明发展

现阶段水生态文明建设还处于探索阶段，治理体系还不够完善，治理能力亟待进一步提升，因此需要科技创新和制度创新的支撑和引领。

科技创新可从基础理论和实践应用两方面展开。通过新时代背景下水生态文明内涵与实施路径、城市水生态环境退化诊断与健康评估、城市水生态环境演变趋势、治理标准与模拟技术、基于水生态文明的城市绿色发展与空间管控策略等问题的研究，夯实城市水生态文明建设理论基础；深入开展水生态文明建设关键技术研究工作，围绕污染防治、生态保护、风险防控等技术需求，在污染源控制与治理、污水处理与资源化能源化利用、水生态环境修复、环境监控预警与管理、智慧决策平台建设等领域通过研发、引进、集成等手段提升水生态文明建设的科技支撑能力。

制度创新旨在提升治理体系和治理能力现代化程度，建立健全水生态文明制度体系。建议加快体制改革，协调统一各部门管理职能，实现城市水系统统一规划、统一调度、统一监测、统一监督；创新投融资体制机制，逐步建立政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的多元化筹资机制[7]，鼓励政府积极探索PPP、ABO、F+EPC、BT/垫资+EPC、PPP+EOD等新模式在城市水生态文明建设领域的运用。

（5）以教育宣传培养水生态文明理念

城市水生态文明的最终实现离不开全社会生态文明意识的形成。建议通过教育、宣传，引导每一位城市居民认真学习领会习近平生态文明思想，树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，增强水生态环境保护的责任感和使命感；引导居民规范节水护水、垃圾分类等生态环境行为，培养绿色低碳的生活和工作方式，努力成为城市水生态文明建设的倡导者、行动者、示范者；坚持绿色发展理念，营造政府、社会组织和公众多元主体共同参与水生态文明建设的格局，促进人与自然和谐共生。

4 结语

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。城市水生态文明建设是解决城镇化快速发展导致的各类水问题和长江大保护的迫切要求。必须贯彻新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，通过加强顶层设计、系统治理、绿色发展、改革创新、宣传教育，建设水生态文明城市，为美丽中国建设奠定坚实基础。

参考文献：

[1]谷树忠， 胡咏君， 周洪. 生态文明建设的科学内涵与基本路径[J]. 资源科学， 2013， 35（01）： 2-13.

[2]张建云， 宋晓猛， 王国庆， 等. 变化环境下城市水文学的发展与挑战[J]. 水科学进展， 2014， 25（4）： 594-605.

[3]郑志勤. 广州市中心城区市政排水与水利排涝的暴雨标准衔接关系研究[D]. 广州： 华南理工大学， 2017.

[4]詹卫华. 水生态文明城市建设的内涵与实施举措探讨[J]. 中国水利， 2015， （22）： 14-16.

[5]马建华. 以习近平生态文明思想为指引全面推进长江流域水生态文明建设[J]. 人民长江， 2018， 49（12）： 1-6+29.

[6]水利部. 水利部關于加快推进水生态文明建设工作的意见[Z]. 北京： 水利部， 2013.

[7]杨永德， 王孟. 长江流域水生态文明城市建设实践与思考[J]. 人民长江， 2016， 47（10）： 10-14.

[8]詹卫华， 赵玉宗， 汪升华. 水生态文明城市建设的国际经验与借鉴[J]. 中国水利， 2016（3）： 42-45.

Abstract： This paper systematically reviews the connotation and construction of urban water ecological civilization， and analyzes the urban water problem and its causes. Based on bottleneck problems that hinder the construction of urban water ecological civilization in practice， and the new requirements of the protection of the Yangtze River and the construction of ecological civilization system， this paper puts forward suggestions of the urban water ecological civilization construction from five aspects： top-level design， systematic governance， green development， innovation of technology and system reform， and cultivation of water ecological civilization consciousness.

Key words： Urban Water Problem； Water Ecological Civilization Construction； Protection of the Yangtze River； Green Development