基于SWOT分析的黑龙江森林公园建设PPP模式应用略论①

刘源 李新

摘 要：充分利用森林资源优势，开发建设森林公园项目是在新常态下实现黑龙江省经济转型、产业结构调整的重要方向和动力。面对黑龙江省森林公园建设中面临的资金不足、体制不活、管理无序等问题，将PPP模式引入森林公园建设领域，破解治理困境，是值得研究的问题。本文分析了黑龙江省的森林公园发展现状，运用SWOT分析方法对森林公园建设项目中引入社会资本的适用性和可行性进行了分析，进而提出了具体开发战略，包括妥善处理政府与市场的权责关系、引入BOOT模式、寻求第三方咨询机构监管等。

关键词：PPP模式 森林公园 SWOT 生态旅游

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）07（b）-129-03

1 黑龙江省森林公园发展现状

黑龙江省森林资源禀赋优异，物种丰富多样，具有四季分明的独特景观。省内国有林区面积2207.4万公顷，区域森林覆盖率达43.16%，丰富的森林资源为黑龙江省发展林业生态旅游创造了良好的先天优势。自2001年起，黑龙江省已成功开发亚布力、中国雪乡、凤凰山、桃山、平山等多处旅游景区，其中以特色冰雪旅游为代表的生态旅游和以人文民俗资源为依托的度假休闲旅游已成为全国知名的旅游特色。2016年黑龙江省内所辖国家森林公园达82处、总面积达296万公顷；省级森林公园62处。全年接待国内外旅游人次2701万人，森林旅游总收入达64279.02万元，同比2015年增长5.45%，总体上旅游产值稳步上升。为林区产业改革升级、拉动就业做出了重要贡献。

尽管黑龙江省森林资源丰富且林业产业转型已初得成效，但新型林业产业在规模上处于劣势，产业基础薄弱，后期投入不足，加之长期以来的“大木头经济”对林区生态及管理体制的影响，总体上制约了黑龙江省森林生态旅游产业的快速提升。本文认为当前黑龙江省森林生态旅游产业发展存在以下两方面问题。

1.1 建设资金投入不足，基础设施供给不到位

黑龙江省森林生态旅游项目起步较晚，发展较慢。基础设施及相应配套设施建设投入水平远低于全国平均水平。相应基础建设投资和保护管理事业经费也未纳入省政府财政预算中。2016年黑龙江省地方森林公园投资51099.11万元，仅占各项财政支出的1%。从投资构成形式上看（如图1所示），国家投入资金和地方政府自筹资金占很大比重，分别为33845万元与35077万元，而引资仅有3176万元，较难吸引社会投资。由于资金投入有限，且景区盈利模式相对单一，大部分财政支出都被用于员工工资支出和林区日常维护费用，剩余资金无力支持休闲旅游景区的基础设施建设需要。落后的基础设施建设使得景区无法接待人数较多、规模较高的旅游团队，极大影响了消费者对园区的综合体验。

1.2 管理体制僵化，整体服务质量低下

在景区管理体制上，黑龙江省林区面临着体制不活、机制不顺、产品单一、各自为政、管理无序等问题，长期以来的政企合一体制极大地制约了森林生态旅游发展。此外，对于森林公园景区来说，旅游开发和景区经营人才员工是企业的核心竞争力，景区服务质量的好坏直接影响着游客满意度和二次游园率。从人员构成来看，2016年黑龙江省森林公园从业人员7768人，其中社会从业人员5346人，占全部从业人数的68.82%，林业职工2422人，占全部从业人数的31.18%（如图2所示）。由于黑龙江省国有林区的特殊背景，传统的林业经营模式终结后，大量的林区下岗职工和家属需要得到安置，因此生态旅游景区劳动力供给大部分未受过专业培训。其次受季节因素影响，社会从业人员季节流动性大，景区缺乏健全的人才培养体系，专业人才储备不足，较多的职工无法形成生产力，劳动力投入对旅游效率影响存在不显著或负向影响的情况[1]。

如何摆脱资金不足困境，提高旅游效率，打破资源诅咒定论成为了黑龙江省发展森林旅游产业现阶段的关键问题。本文认为吸引更多的社会资本如环保企业资本进入到森林公园公共服务基础设施的建设中，双方合作以实现项目建设的专业化、高效率化是深化黑龙江省产业结构改革、加快产业结构转型的可行方案与必然趋势。

2 黑龙江省森林公园建设PPP项目的SWOT分析

PPP模式是最早由英国于20世纪90年代初在公共服务领域推出的一种政府与社会资本之间的合作方式，被西方国家广泛应用于建筑垃圾处理、工程建设、农地整理、城市轨道交通等方面。我国于2014年将PPP模式广泛引入公共服务与公共产品提供领域，PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式，合作伙伴间共同承担责任和融資风险，是在中国特色社会主义市场经济体制的供给制度下，一种在公共物品的概念界定、生产组织、市场定价等方面的创新供给模式。

2.1 PPP模式应用于黑龙江省森林公园建设的优势分析

从成本交易与资源配置视角来看，基于伙伴关系的PPP模式进一步将森林公园推入市场经济运行中，降低制度运行成本，实现森林资源生态功能的高效配置，以更好地满足人民日益增长的休闲旅游需要。在这种模式下，政府以服务、合作而不是掌舵的态度介入森林旅游领域，两者相互对接能够更好地发挥各自原有的优势。

首先，随着供给侧结构性改革的进程，传统的能源产业面临产能过剩，产品市场需求不断由低端产品向高附加值产品转换。黑龙江省遭遇大庆油田减产、油价大幅下降、粮价下调、商业林全部停伐等多重困境。森林公园项目建设所需资金量巨大且投资回收期长，对地方政府或公共部门来说是很大的财政负担。而PPP立足创新融资方式的风口，能够有效带动私人资本进入公共服务领域，提高私营资本的利用率，同时满足社会成员要求分享改革成果的需求，促进资本良性循环。这一模式不仅减轻了政府的财政负担，减缓了地方融资平台的压力，同时加速政府职能转变与结构调整。其次，在合作项目的选择上，黑龙江森林旅游产业是既有需求增长空间、又有供给竞争优势的重要领域。这种优势不仅体现在与养老、休闲、体育等产业的紧密结合上。也体现在相较于一般纯公益性公共产品与服务供给项目，其营利更加可观，对新兴中小型企业能够产生极大的吸引力。再次，社会资本本身具有追逐市场利润最大化的需求，而公共物品的提供往往强调公众利益的最大化，两者缺乏配合的情况下往往导致社会资本运行时的过度逐利罔顾社会责任或政府提供公共物品时缺乏成本约束指标导致的效率低下。将政府与企业合作的PPP模式引入森林公园建设改造项目中，在政府授权下，社会资本方发挥智囊团的作用，通过制订最优方案、应用创新性技术、实行灵活性的管理模式可以极大地提高效率和降低成本。最后，在对适合引入森林公园项目建设的企业进行筛选的过程中，也可以促使它们在竞争过程中提升自身的创新能力、技术水平和建设运营能力，最终实现森林公园建设项目带动生态领域政府与社会资本良好合作的积极作用。

2.2 PPP模式应用于黑龙江省森林公园建设的劣势分析

森林公园项目建设周期长，复杂性程度高，在项目实施过程中难免出现由于外部或内部因素而需要对合同商定事宜进行变更的情况，虽然黑龙江省针对PPP模式的应用出台了一系列法规及指导意见，规定PPP合同应综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素来设定项目基准成本，以及项目付费与绩效评价结果挂钩等。然而根据交易成本理论，在组织成本与交易成本进行转换的同时，政府部门的监督和信息获取成本随即升高，这意味着政府对项目进行全过程监管以及取得有关信息的难度加大。黑龙江省在应用PPP模式发展生态旅游项目上缺乏经验，也更加难以保证有效监管和灵活调整对策。此外，交易成本理论无法解决收益在公司部门间分配的问题，目前我国的PPP项目应用中缺乏合理的投资回报机制。这些都加剧了PPP模式在森林公园建设领域的应用劣势。

2.3 PPP模式应用于黑龙江省森林公园建设的机会分析

2016年国家发展改革委与国家林业局在《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》中鼓励社会资本参与森林公园等领域服务设施建设，采取多种形式参与生态保护地的经营活动。在新常态下，我国迫切需要进行产业结构调整与转型升级。然而政府财政资金不足，公共部门财政困难，经济发展所需要的公共投资规模与地方政府短期债务压力过大之间的矛盾日益加剧，这些可以称为PPP模式在中国被推广运用的根本原因[2]。为了更好地破解新常态难题，黑龙江省的发展应紧扣旅游供给侧结构性改革主线，调整产业结构，将森林景区等存量项目转化为PPP项目，盘活社会资本。

2018年5月，国务院在《关于促进全域旅游发展的指导意见》中提出要通过发展全域旅游促进精准扶贫和乡村振兴，着力强调旅游扶贫在精准扶贫中的重要作用。与此同时，集现代农业庄园、田园综合体、林业观光、农村产业融合示范园、精品民宿于一身的森林公园是乡村振兴的有效载体，社会资本的涌入推进了投融资渠道多元化格局的构建，为扶贫政策运行增添了活力。由此看来，坚持“政府协调，地方自主，社会主导”的自上而下的发展模式，确保社会资本与当地居民能从森林公园的发展中受益是符合国家政策导向的举措，也是推进林业生态与民生建设的必然发展趋势。

2.4 PPP模式应用于黑龙江省森林公园建设的威胁分析

自20世纪80年代我国引入PPP模式，经过多年的探索，国内PPP模式应用范围不断拓展，经验证明，PPP项目尤其适用于建设周期长且市场化程度高的项目，然而在各级政府大力倡导PPP模式的同时，有关PPP项目的立法尚未完全覆盖项目的全生命周期，尤其缺少对具体操作环节的相应指导，项目终结的风险控制等。从整体上看，当前与PPP模式配套的上位法体系尚未形成，下位法也存在重叠与冲突的情况，且多集中在指导意见层面，缺乏制度保障。此外，风险分担与利益分配机制不完善、地方政府信用体系建设不健全、争议解决机制不完善，这些都极大地加大了合作运营风险。

3 黑龙江省森林公园建设PPP模式应用分析

从PPP模式应用于黑龙江省森林公园建设的优势—劣势—机会—威胁分析中可以看出，两者的有机融合能够缓解政府财政压力，促进政府职能转变、提高项目建设效率、促进中小企业良性发展，同时也可以为紧抓国家政策利好，为国家供给侧结构性改革、精准扶贫增添动力。然而同时也存在监管难度大、相关政策法规机制不健全等内外部发展阻碍。因此当下找到适用的PPP模式十分迫切，结合黑龙江省内实际情况，权衡政府与社会、公众的利益，本研究建议在森林生态旅游项目建设中选择BOOT模式（建设—拥有—运营—移交）即指政府通过合同授权社会资本或项目公司，社会资本或项目公司负责建设并运营PPP项目；在规定期内，社会资本方拥有对基础设施的所有权，通过项目运营回收投资和运营成本，从中获取收益；合同期满后项目所有权回归政府所有的一种项目运作方式。BOOT强调项目公司可以拥有基础设施建设的收费权和其他方面权利，不构成政府債务，一定程度上降低了政府合作方违约的风险。此外，森林公园改造建设涉及交通、林地开发、污水处理等多个领域，政府对其所有权要求较低，充分发挥社会资本的自主性能够提高项目运营效率及提供的公共物品和服务的质量。因此BOOT模式十分适用于大型森林生态存量工程的建设[3]。

当下，要获得BOOT项目的成功，黑龙江省目前必须大力扶持PPP项目咨询机构。引入第三方咨询机构参与到森林公园PPP项目的监管中，可以有效弥补PPP模式实践过程中的政策法规体系不完善、监管机制不健全等问题。第三方需要对项目开展物有所值论证、可行性论证、PPP模式的适用性分析；对政府进行财政能力论证；以及项目公司的财务投入产出模型的设计；合同编制管理；对项目建设成本、产出、运作方式、管理模式等进行全过程监管[4]。由于咨询机构更加熟悉PPP项目运作流程与合同体系，能够切实提出符合项目要求的应对方案。对合同的变更、解除、终止等适用条件更为清晰，能够提供专业的法律解释，确保项目合法合理；解决政府监管专业性不足难题；同时为政府提供决策支持，为社会资本提供辅助决策支持。

4 结语

目前我国PPP模式的建设仍处于探索中，在项目具体实施过程中仍存在着政策法规体系不完善、投资回报率不合理、管理模式不健全等制约短板，要实现黑龙江省森林公园PPP项目的可持续发展还需要政府从法律法规、专业人才、机构培养、投资回报机制健全多向度完善生态旅游区域配套设施建设[5]。首先，要妥善处理政府与市场的权责关系，政府在战略层面上，要从系统观、整体观、长期观出发，做到整体规划，协调统筹，合理评估。针对不同资源的分布明确不同项目建设区域的资源类型，重点特征，开发潜力等，构建地方长期发展战略，在不以破坏环境为代价的前提下，实现不同区域的优势互补，最大限度地发挥产业特色，维持地方可持续的发展和繁荣。其次，项目公司要全面完善生态旅游区域周边服务设施提供，在提供公共产品与公共服务的同时注意多样化与差异化供给，适当开发特色森林旅游项目，提供购、食、住、行全方位、多层次、个性化的产品及服务。例如林区通景公路的建设、精品旅游线路的设计、特色冰雪体育项目等，以满足日益壮大的散客市场需求、同时为2020年冬奥会冬季体育事业助力。最后，政府必须协调好社会资本方的盈利空间与项目公益性之间的关系，设置合理定价，充分发挥各方优势，实现森林旅游产业带动生态领域政府与社会资本良好合作的积极作用。

参考文献

[1] 黄秀娟.中国森林公园旅游发展效率的比较与分析[J].林业科学，2011，47（12）.

[2] 周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[3] 李春昶，田健夫.国家储备林建设PPP模式引发的思考[J].林产工业，2016，43（10）.

[4] 严华东，蒋松凯，张迪.造价咨询单位参与 PPP项目的SWOT分析及对策研究[J].工程经济，2016，26（12）.

[5] 刘绍娟.PPP模式在林业生态工程建设项目中的应用探讨[J].林业建设，2015（6）.

①基金项目：黑龙江省青年科学基金项目（QC2018086）；中央高校基本科研业务经费资助项目（2572015BX10）。

作者简介：刘源（1997-），女，汉族，山东省人，本科生，主要从事公共管理方面的研究；李新（1988-），男，汉族，河北唐山人，讲师，主要从事公共管理、创新管理方面的研究。