深刻把握党和国家机构改革重大部署

黄文平

党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大战略部署。这次深化党和国家机构改革是对党和国家机构职能体系的系统性、整体性、重构性变革，是一个庞大的系统工程，其力度之大、范围之广、涉及的组织机构之多，都是前所未有的，体现出鲜明的时代特征，对于全面深化改革和实现国家治理体系和治理能力现代化目标具有十分深远的意义和影响。目前，新一轮党和国家机构改革的大幕已经开启。随着改革的深入推进，我们对改革的理解也将不断深入。本文重点从四个方面谈谈对这次改革的认识。

一、把坚持和加强党的全面领导作为首要任务

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出，深化党和国家机构改革要以加强党的全面领导为统领，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，完善保证党的全面领导的制度安排，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，并提出了五个方面的具体改革要求。其中，“建立健全党对重大工作的领导体制机制”列在首位。这表明，完善坚持党的全面领导是深化党和国家机构改革的首要任务和制度安排。这是这次党和国家机构改革最为鲜明和显著的特点，也是与以往历次政府机构改革最大的不同之处。

党的领导需要一套完整的制度安排，需要从机构设置上，加强和完善党对涉及党和国家事业全局的重大工作领导的体制机制。这次改革涉及党中央机构改革的有20条内容，其中优化党中央决策议事协调机构是重要任务。《决定》明确，党中央决策议事协调机构负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。这是第一次对党中央决策议事协调机构的职能进行明确定位，并在《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）中得到了具体体现和落实。如组建中央全面依法治国委员会，作为党中央的决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制；组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的领导，目的是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系；将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事领导小组改为委员会，加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实；组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构，加强党中央对教育工作的集中统一领导，全面贯彻党的教育方针，加强教育领域党的建设，深化教育改革，办好人民满意的教育；调整优化中央机构编制委员会领导体制，作为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作，加强党对机构编制和机构改革的集中统一领导，理顺机构编制和干部管理的体制机制。这些重大改革举措都体现了强化党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化党中央的决策和统筹协调职责。

二、把优化协同高效作为改革重要原则

优化协同高效，是深化党和国家机构改革的一条重要原则，也是改革的着力点。这次改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度，各项改革之间关联性和互动性都很强，既有中央层面的改革，又有地方和基层的改革，相对于以往历次机构改革而言，更加注重系统性、整体性、协同性。《决定》把优化协同高效确定为必须坚持的四项原则之一，并明确了其深刻内涵和实践要求，即“优化就是科学合理、权责一致，协同就是有统有分、有主有次，高效就是履职到位、流程顺畅”。优化、协同、高效三者之间是相互联系、相互促进、内在统一的，这是对改革开放以来历次机构改革成功经验的深刻总结，把握了深化党和国家机构改革中的深层次矛盾和问题，蕴涵着丰富深刻的机构改革思想，集中反映了党中央对机构改革规律性认识的新飞跃，对于机构改革有着长远的指导意义。

《决定》列举了党和国家机构职能体系中存在的11个方面的问题，主要是机构设置不够优化、职能配置不够协同、机制运行不够高效。优化协同高效的原则，体现了问题导向，具有很强的针对性。

优化，主要指机构和职能的优化。目的是破解一些领域党的机构、政府机构、基层机构的设置和职能配置中存在的问题，以及一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理等问题。《决定》和《方案》对优化党的组织机构、统筹设置党政机构、优化政府机构设置和职能配置作出了新的制度安排，加强了党对全面深化改革等重要领域工作的领导，强化了党的组织在同级组织中的领导地位，突出了科学设置党政机构、优化职能配置，增强党的领导力，提高政府执行力，体现了坚持和加强党的全面领导和党政贯通的特点。坚持一类事情原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门统筹，避免政出多门。

协同，主要指相关机构之间的配合联动。目的是破解一些党的职能部门和政府机构、政府机构和群团组织之间职责重叠交叉，机构间关系不清晰，政府综合部门与行业部门之间职责划分不清、权责分离，多头多层重复执法，一些部门设有多支执法队伍等问题。《决定》和《方案》强调更好发挥党的职能部门作用。加强了党委部门归口协调职能，如强调加强党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门归口协调职能，统筹本系统本领域工作等，体现了相关机构联动配合、有机衔接、相互协调的特点。加强相关部门联动配合，突出对机构进行综合设置，对强化综合部门的归口协调职能、统筹党政军群机构改革、科学设置中央和地方事权作出部署。

高效，主要指体制机制运行的效率效能。优化的程度、协同的状态，直接影响效率效能的高低。提高效率效能的有效途径，主要是优化机构设置和职能配置、加强相关机构联动配合、减少中间层次和管理层级。《决定》和《方案》注重各项改革协同推进，调整优化政府机构职能、转变政府职能、提高行政效率，如强调继续深入推进简政放权、推进社会组织改革、加快推进事业单位改革、深化跨军地改革、合理设置地方机构等，体现了使各级各类机构相互配合，使整个机构职能体系协同联动、运行高效的特点。

三、突出合理配置宏观管理部门职责

合理配置宏观管理部门的职责是这次深化党和国家机构改革的重要内容。《决定》和《方案》围绕党的十九大确立的建设现代化经济体系战略目标，坚持问题导向，针对政府宏观管理部门提出了科学设定职责权限、调整优化相关管理机构设置的重要举措。从机构改革的历史看，对政府宏观管理部门和职责进行调整优化，是多次政府机构改革的一个重点。如2008年国务院机构改革就明确要合理配置宏观调控职能部门职能，要求国家发展和改革委员会进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。这次改革对合理配置宏观管理部门职能提出了进一步的要求。合理配置宏观管理部门职能，有两个层面的含义。一方面，要实施科学有效的宏观管理，更好地发挥政府的作用，强化宏观调控职能；另一方面，要厘清政府与市场的边界，减少宏观管理部门对微观管理事务和具体审批事项的管理，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，也就是剥离微观职能。这些要求在《方案》中都有明确体现。如组建自然资源部，将国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责整合进自然资源部，实现“多规合一”；组建生态环境部，将国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责整合进生态环境部；组建农业农村部，将国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目等管理职责整合进农业农村部，为有效实施乡村振兴战略提供制度保障；优化审计署职责，将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查等职责划入审计署。再如，将发展改革委的农业投资项目管理、价格监督检查与反垄断职责、药品和医疗服务价格管理等职责分别划给相关部门，使其减少微观事务管理和具体审批事项。这些改革措施的落实有利于进一步厘清政府与市场的关系，进一步提高政府宏观调控的能力和水平，使党和政府更加有效地应对各种风险挑战，促进经济持续健康发展。

四、注重对试点经验的总结提炼

这次党和国家机构改革的另一个重要特点就是注重对部门、地方探索的试点经验进行总结和吸纳，自下而上推动改革，确保改革体现社会共识最大公约数。对市场监管和执法体制的调整就是总结地方试点经验的一个典型案例。

完善市场监管和执法体制是深化党和国家机构改革的重要内容。市场监管是任何一个国家政府都必须承担的基本职责。在我国，部门之间职责边界不清，机构重叠，多头多层重复执法，执法扰民等广受社会诟病。针对这一问题，市场监管和执法体制改革在基层一直在进行探索，并逐步形成了一些比较成功的经验和做法。为加强事中事后监管，实行“双随机、一公开”，提高了监管效率和公正性。自贸区创建的“负面清单制度”，营造了诚实守信、公平竞争的市场环境。许多地方政府在工商、质监、食药监等领域，探索了“二合一”“三合一”甚至“多合一”的改革模式。据有关统计，2017年全国约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法和监管。地方的积极探索推动着改革不断深化，也推动着中央层面的顶层设计。党的十九届三中全会把完善市场监管和执法体制改革作为党和国家机构改革的重要内容，明确提出整合工商、质检、食药检和价格监督检查与反垄断执法等相关部门职责，组建国家市场监督管理总局，同时，组建市场监管综合执法队伍。这项改革举措充分体现了这次改革对地方探索的试点经验的总结提炼这一鲜明特点。

深化党和国家机构改革是一场深刻革命，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从战略全局和长远发展的高度深入认识和领会这场深刻变革的历史和现实必然性，自觉加以贯彻落实。