我国城市政府治理过程中的“碎片化”困境研究

葛晓龙

摘 要：目前，我国城市政府在治理公共事务过程中面临着“碎片化”困境，这严重阻碍了我国城市公共服务水平的提升。在探讨城市治理过程中产生“碎片化”原因后；借助整体性治理理论，提出整体化治理路径，以提升城市政府治理能力。具体的城市整体性治理实践路径：一是重塑公共服务精神，强化为民服务意识；二是职能部门的优化整合，提供“无缝隙”公共服务；三是信息技术的创新，为整体性治理提供技术保障。

关键词：整体性治理；城市政府；碎片化

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.067

1 問题的提出：我国城市政府治理的“碎片化”困境

目前，我国地级市、副省级城市和直辖市均设市政府、区政府以及街道办事处，普遍实行“两级政府、三级管理”体制，市领导着区，区又下辖街道办，正是这种纵向权力的过度分层式设置是导致“碎片化治理”。在实际治理中，作为最基层的街道办事处却因人员配置、财政支持、技术手段、权力分配等方面的问题，导致工作多浮于表面，没有真正深入市民群众中，城市治理难以取得实质性的成果。此外，不同层级的政府及其职能部门上下对口、高度一致，城市公共物品和服务呈现同质化，忽视了市民需求偏好的多样性。

另外，基于专业化原则，城市政府又划分了不同的政府职能部门来提供公共服务、处理公共事务，如教育、文化、卫生、体育、公安、民政等部门。在城市化初期，城市公共事务较为简单，这种细化的职能分工有助于提升行政效率，推动城市的发展。但进入城市化快速发展时期，城市公共事务越发复杂，各职能部门的“单打独斗”已经无法实现城市的有效治理。因此，推行整体性治理消除“碎片化”困境，是城市稳定持续发展的关键，也是形势所迫。

2 整体性治理理论：消除我国城市政府治理的“碎片化”理论基石

2.1 整体性治理的概念

自希克斯提出整体性治理理论（ Holistic Governance）以来，国内学界也进行广泛的研究，并形成一系列研究成果。整体性治理是解决碎片化带来的社会问题复杂化的难题，从而提供更完善、更低成本、更有效率的公共服务和公共产品，以期达到善治的效果。竺乾威认为，整体性治理包含七个方面的内容：互动的信息搜寻和提供、以顾客为基础和以功能为基础的组织重建、一站式服务提供、数据库、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程、可持续性。本文认为，所谓整体性治理是针对政府在处理公共事务过程中出现“碎片化”问题而采取一系列应对措施，包括优化组织结构、运用信息技术等，以达到快速有效地供给公共产品和公共服务的目的。

2.2 整体性治理理论对我国城市治理的重要意义

伴随着我国城市人口激增，城市治理面临着一系列矛盾，经济发展与环境保护间的矛盾、需求多样化与供给单一间的矛盾、基本公共服务不均衡等。这些矛盾的化解依赖于城市政府治理体系和治理能力的建设，但现实问题是我国城市政府在治理过程中呈现出“碎片化”特征，纵横交错的职能部门在回应市民公共需求、应对复杂多变的城市公共事务中总是“心有余而力不足”，遇到问题就相互推诿、“踢皮球”。

整体性治理以公共需求为目标导向，通过建立职能部门间的无缝对接，消除原有的部门主义，从而为市民提供方便快捷的公共服务。整体性治理不是构建一个“巨人政府”，而是以信任为核心，通过部门优化整合、信息挖掘运用等方式来提升城市政府部门应对复杂公共事务的能力。通过协调机制的建立，消除部门主义，促进各职能部门间的有效沟通，提升职能部门间协作治理的能力。通过整合机制的建立，消除机构、人员臃肿的现状，推行“一站式”便民服务，实现城市资源的优化配置和公共利益的最大化。

由此可见，整体性治理不仅是消除我国城市政府治理中所凸显的“碎片化”问题，也是践行“为人民服务”宗旨的有效路径。

3 我国城市政府治理的“碎片化”原因分析与整体性治理路径的构建

3.1 我国城市政府治理的“碎片化”原因分析

3.1.1 僵化的官僚体制

1887年，威尔逊提出“政治—行政二分”原则，认为在行政中应遵循“价值中立”，追寻行政效率的提升。马克斯·韦伯基于理性人假说和专业分工原则基础上，提出了理想的行政组织机构——官僚制。从历史实践来看，专业化的分工提高行政效率，这是毋庸置疑的，但任何事务都是不断变化发展的，这种以专业化分工、严密层级结构为特征的官僚制已难以适应快速发展的城市社会生活，城市治理过程中“碎片化”问题日益严重。

当前，我国城市政府的组织结构完全依照马克斯·韦伯“理想行政组织模式”的逻辑体系组建：一是专业化分工，把城市公共事务的治理分派给不同的职能部门；二是，严密的行政等级。从纵向层级上看，区政府在市政府的领导下对所辖区域进行治理，并提供相应的公共物品和服务，同样道理，作为区政府的派出机构——街道办事处也要依据上级指示，协助区政府治理日常城市公共事务。另外，各区政府和街道实行属地管理，只管“自己的一亩三分地”，不利于为市民提供无缝隙的公共服务。从横向职能分工看，我国城市政府职能部门分工过于细致，导致部门林立。

菲利普·库珀认为技术变迁、环境的急剧变化、社会问题的复杂化、第三部门的崛起、人口构成的变化等因素都对传统的官僚制组织理论提出了挑战。我国正处于城市化快速推进阶段，城市社会处于急剧变迁过程中，各种社会风险的可能性大大增加，僵化的官僚制组织结构难以应对城市发展中风向与挑战，必须实施整体性治理。

3.1.2 公共服务精神的缺失

行政伦理是实现行政责任的重要途径。而行政伦理的核心就是给公共服务精神，即我们所说“为人民服务”的宗旨。在城市政府治理过程中，行政人员必须摒弃其“理性经济人”的角色，他必须是也只能是“行政人”。但当前“理性经济人”的角色充斥在行政人员日常的城市公共事务治理过程中，各种公共事务治理的背后都牵涉到行政人员的前途命运。

在城市治理实践中，各种指标性任务自上而下层层下达，同时，上级部门在最终的绩效考核中具有决定作用，这就造成了行政人员“只对上级负责不对群众负责”的约束机制。这是似一场“政治锦标赛”，每一位行政人员都关注自己的任务是否出色完成。这种行政人员、职能部门的“精打细算”使得城市治理跨区、跨部门公共服务难以有效推行。

3.1.3 城市治理中的政务信息“碎片化”

所谓的政务服务“信息孤岛”：一般是指各个政府部门的信息来源、信息平台、信息处理以及信息运用不能实现相互融合、相互独立的现象。囿于管理體制等方面的原因，各职能部门的信息资源难以实现互联互通，造成信息资源流通不畅，形成一个“信息孤岛”。同时各职能部门所建立的电子信息平台和信息录用标准不同，导致诸多信息资源无法共建共享。这种政务信息“碎片化”会给市民的工作生活带来诸多不便，诸如“我妈是我妈”的奇葩证明、跨区读书的已买房证明等等。

安东尼·唐斯在《官僚制内幕》中提出“官僚组织的领域” 的概念，通过这一概念我们可以很好地解释政务信息的“碎片化”。每一个职能部门都自己的“领域”，在这个“领域”内都试图通过政策手段，保护自己的资源，维护自己的利益。政务信息作为一种信息资源，成为各职能部门实现部门利益的有效手段。在城市治理实践中，各种部门主义几乎无处不在，并由此形成了城市治理中政务信息“碎片化”。

3.2 整体性治理的路径构建

通过上述的分析，我国城市治理的“碎片化”问题形成原因依然呈现出来，对此，本文从公共服务精神重塑、职能部门优化重组、信息技术创新三方面提出对策。

3.2.1 公共服务精神的重塑

公共利益是城市政府治理实践的基本价值取向，它对行政人员日常的城市治理中的行政行为具有引导作用。公共服务精神的重塑是行政人员自觉履行行政责任的重要途径，通过行政人员公共服务精神的觉醒，引导行政人员在日常的城市治理过程中积极为民服务。

整体性治理需要公共服务精神的重塑，以积极回应社会公众需求，摒弃原有的部门主义，提升各职能部门和行政人员的价值理念。应从以下三方面开展公共服务精神的重塑：一是开展思想教育工作，培育行政人员的公正精神、责任精神、公平与平等精神以及服务精神，以实现各职能部门的行政人员积极主动回应市民需求；二是，建立健全以市民公共服务满意度为核心的绩效考核机制。

3.2.2 职能部门的优化整合

特定的组织结构总是特定社会环境下的产物，传统的官僚组织结构就是工业革命下的产物。在工业革命时期，传统官僚制模式可以很好地适应工业时代的发展。但步入后工业时代，整个社会环境发生巨大变化，公共事务日益复杂、社会变化剧烈，传统的官僚组织机构已难以招架。为此，应优化整合各职能部门，以提升城市整体性治理水平。

一方面是政府部门的优化整合。首先，要编制以公共需求为导向的部门整合方案，把涉及市民日常生活紧密相关的部门整合为一个大的服务部门，实现大部门治理。其次，建立部门整合领导小组，确保政府部门整合的顺利实施。这样通过政府部门整合，搭建起城市公共服务供给“一体化”平台，以快速回应市民公共需求。另一方面是政府部门的运行机制的优化。整体性治理着眼于政府机构和组织体系整体运作的协调性、协同性和整合性，强调层级节制和专业分工基础上政府运作的整合。

3.2.3 信息技术的创新

城市政府的整体性治理始终离不开信息技术的创新，一方面，政府部门通过现在信息技术可以及时发现并回应市民的公共诉求；另一方面，政府部门内部通过信息技术可以实现政务信息的互联互通。一是综合运用互联网、大数据、云计算等信息技术，建立健全高效互通的政务服务平台，为部门决策提供数据信息支撑；二是统一数据标准和技术规范，建设统一的大数据库和若干个基础信息库，“让信息多跑路、让市民少跑路”；三是在基于整体视角，推进跨部门政务流程再造，从政务办理信息系统改造作为切入点，对一件事的整个流程进行根本性的设计重构，变革清理与整体性流程不相适应或者不必要的环节。

参考文献

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