互联网背景下我国政府公共危机治理问题研究

袁晗��

摘 要：随着互联网信息技术的迅猛发展，当今社会网络已经成为了我国公民表达社情民意的重要渠道之一，同时政府通过网络了解民意、汇聚民智。然而在互联网背景下，我国政府现行的公共危机治理模式在应对突发性公共事件方面存在着网络危机意识淡薄、网络舆论引导不到位、相关法律法规体系不完善等问题。基于此，主要通过研究分析当前我国互联网背景下公共危机事件爆发、发酵和演变的新特点，结合当下我国政府公共危机治理模式存在的问题制定了相应的对策。

关键词：互联网；公共危机治理；对策

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.071

2017年8月4日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第40次《中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称为《报告》）。《报告》显示，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，互联网普及率为543%，超过全球平均水平4.6个百分点。这一数据表明我国已逐渐进入了互联网全新时代，网络的快速发展为政府应对公共危机营造了特殊的新环境，也给政府的危机治理提出了更高的要求和挑战。公共危机随着网络新媒体的发展也突显出新的特征，如参与主体的多元化，信息传播速度的不断加快以及网络的虚拟性使傳播的实情更复杂化等。因此，如何正确看待网络在公共危机治理中的重要作用，如何有效治理公共危机在互联网环境中衍生的新矛盾，是互联网时代背景下我国政府亟待解决的问题。

1 公共危机治理的理论概述

1.1 互联网环境下公共危机的定义

对于公共危机，国内外学者并没有对其作出明确的统一界定，目前学界较为普遍认同是张成福教授所作的定义“所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”互联网的发展为传统公共危机赋予了新的内涵，网络时代下的公共危机是指在现实社会中的突发紧急事件或非常态的社会情境，因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的，或现实生活中具有代表性的社会个案，特别是因负面事件引起的。经由互联网曝光，网络新媒体的广泛传播及扩散迅速成为网络舆论的焦点，会损害或严重影响到政府形象、道德行为规范、社会正常生活秩序、公众生命财产安全等的网络事件。

1.2 公共危机治理的内涵

公共危机从管理走向治理，仅一字之差，代表的却是公共危机管理理念的升华及管理模式的转型，“体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合治理”。对于治理的定义，学界一直比较推崇联合国全球治理委员会对治理作出的界定“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”由此可见，公共危机治理是指政府为了规避或减轻公共危机造成的损害，为追求公共利益最大化，更高效、科学地应对公共危机而引入社会多元主体（包括政府组织、非政府组织、社会组织、企业、公众等）力量协同共理，利用网络信息技术手段建立资源共享、相互沟通、互动合作的动态管理模式。针对不同类型的危机事件因时制宜的调整治理方案，以期实现善治。

2 互联网背景下我国政府在公共危机治理中存在的问题

2.1 对互联网在危机治理中的作用认识不够

随着我国政府职能的转变，政府社会管理职能愈显成熟，公共危机治理力度也逐渐加强，各级政府的危机治理体系建设亦初步取得成效。然而，互联网时代下新媒体的迅速发展，对我国传统危机治理模式造成了一定的冲击。互联网的发展更是为网络舆论的形成提供了良好的平台，致使网络环境下的公共危机具有了传统公共危机所不具备的新特征，如信息传播速度快，信息内容不可控，影响范围更广泛等，给政府治理危机提出了更高要求。当前我国政府部门还未充分认识到在互联网时代的发展下我国公共危机治理模式的转变已迫在眉睫，以及对于利用网络手段进行公共危机治理的意识也还十分淡薄，致使在危机发生时还是习惯于运用传统的危机治理模式来应对危机，信息公开不透明，忽视民意以“掩盖”危机，隐瞒事件真相。同时，有些政府领导对于互联网在危机处理过程中的关键性作用认识不够，以致在危机发生时，首先想到的是如何“管制”舆论，而非利用网络来正确引导舆论，及时掌握主动权。甚至想要通过强制性手段来干预媒体的正常报道，结果导致网络谣言肆意滋生与蔓延，从而导致公共危机治理效果不佳，甚至引发网络舆论危机，使公共危机形势进一步恶化。

2.2 公共危机治理主体单一

理论上“我国已初步形成了以中央政府为指导、各级政府各司其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。”然而实践中，政府的“全能型”理念使其在应对危机时习惯性地主导一切，包括从危机爆发的信息监测、收集，危机爆发后的救治，危机事后的恢复以及危机总结与反思的全过程。这种单一性危机应急反应模式强调了政府及其相关部门在应对危机时对全局的把控，从而使公共危机治理变成了政府的内部事务。因政府在公共事务上的“垄断地位”，非政府组织、企业、社会公众等众多社会力量只能基于政治动员或因与切身利益相关而被动的参与治理，这种参与缺乏专门的组织渠道、正式的制度体系和与政府之间的有效沟通，致使多元主体在危机治理中责任意识模糊，参与意识淡薄，投入热情不高，很大程度地限制了多元主体功能的发挥。以政府为单一主体的公共危机治理模式，无形地削弱了我国政府应对公共危机的能力。

2.3 相关法律法规体系建设不完善

使政府或社会陷入困境的，往往不是危机和风险本身，更多的是法律制度的缺失，现行法律体系已经无法很好地适应危机治理的实际需要，必会导致公共危机的蔓延与升级。目前，在我国既有的公共危机治理法律法规中，各类突发性事件的单项立法种类、层次繁多，彼此既相互独立又交叉重复，致使在危机治理时易造成法律适用上的混乱，影响法律法规的有效执行，实际可操作性较差。现有的法律体系中在对于危机紧急状态的级别定位，明确危机或与之相关的制度方面，都没有建立规范的制度体系，我国还需不断加强实体法律建设，向规范化、具体化方向全面发展。而网络舆情危机的发生也暴露了我国在互联网环境下公共危机治理法律法规的缺位。总体来说，危机治理的相关法律法规还存在着法律体系不健全，针对性较弱，可操作性低，惩罚力度不强等问题，与实际要求还存在着较大的落差和进步空间。

2.4 缺乏专业性机构和人才应对公共危机

2005年12月国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。此后，我国各级政府相继成立了应急管理办公室。与之前的“临时指挥部”模式相比，应急办的设置更显专业、系统和常设性。但是根据近几年我国政府应对公共危机治理的成效来看，应急办并没有完全摆脱传统危机治理模式的影响，应对危机还是长于管失于治，重救轻防，采取被动撞击式和事后救火式的应急机制。我国应急办主要还存在着专业性不强，应急能力较弱等问题。同时互联网在公共危机治理中的地位越来越高，向本就处于摸索阶段的应急管理部门提出了更高的要求，尤其是人才队伍建设方面，对专业网络舆情收集分析，专业新闻媒体发言以及危机的管理、决策等人才十分的渴求。

2.5 对民众心理危机干预的忽视

一直以来，我国政府对公共危机治理中的民众心理危机干预重视度不高，没有建立完善的民众心理干预机制。在突发事件中，事故直接受害者经历了由死亡、危险和伤痛而产生的恐惧感和心理创伤，给今后的生活和工作留下了难以摆脱的阴影，事故间接受害者（包括受害者家属、救援工作人员、社会民众）也因为各种原因心理受到了一定的创伤，例如7.23甬温线特大交通事故的发生，由于对民众心理危机干预的忽视，致使人们在很长一段时间里“谈高铁色变”，使我国的高铁事业一度处于低潮期。同时，由于政府信息公开不透明，导致网络谣言满天飞，使民众的猜疑心理进一步加深，当他们通过非官方渠道获取的信息与官方信息不对称时，民众会不自觉的陷入“塔西佗陷阱”，从而加剧社会的恐慌。

3 互联网背景下优化我国政府公共危机治理的对策

3.1 政府应正视互联网在公共危机治理中重要地位

网络时代的全面来临，致使公共危机的爆发、发酵以及治理已不仅仅只停留在现实社会环境中，危机的战场已经蔓延到了虚拟的网络世界。因此，我国政府部门必须要及时转变危机治理观念，改变危机治理模式，树立正确的网络治理理念。政府要准确把握互联网时代公共危机的新特征，全面综合了解网络舆情会造成的社会影响。充分利用互联网有效开展危机治理工作，重视网络新媒体在危机治理中发挥的重要作用，利用网络及时、迅速的傳播权威信息，公开事件真相，整理、收集以及监测互联网中的各种有效信息，加强对网络公民的言论监督，正确引导网络舆论，掌握主动权，尽量将危机事件的损害降到最低程度。利用网络新媒体，建立政府门户网站，定期、及时的公布相关信息，获取广大社会公众的支持和信任，加强政府权威性，提高政府公信力。

3.2 加快网络时代多元主体协同治理公共危机的步伐

当下，我国公共危机管理模式已经实现了从传统国家管理模式向公共治理模式方向的改革，实现了从“管理”向“治理”的转变。因此，政府要全力打破我国公共危机现行行政管理体制的瓶颈，加快政府单一主体管理模式向政府—社会多元主体协同共治模式的跨越，缩短信息从上而下的传递渠道。发展全体的、制度化的危机治理合作模式。建立由政府主导，社会多元主体协同共治的危机治理网络或应急网络，形成“横向到边、纵向到低”全覆盖的治理格局。首先，政府要明确自身角色定位。政府在公共危机治理中仍然处于核心主导地位，承担着维护公众利益与维持社会稳定的职责。只是适当的下放权力，将部分权力与责任下移给非政府组织、企业、公众等相关参与主体。政府主要负责把控全局，协调各参与主体间关系，整合社会资源。其次，加强多元主体在危机治理中的主体意识，加大政府对非政府组织、社会组织、企业参与危机治理的扶持力度，使多元主体在参与公共危机治理时能够发挥各自的最大效用。最后政府要完善公共危机协同治理的法律法规，规范引入非政府组织、企业、社会公众等相关主体的参与，形成高度组织化的协作网络与制度平台，各参与主体各司其责，并制定相应的奖惩措施。在危机治理中政府与多元主体之间形成长期的战略性合作伙伴关系。

3.3 完善互联网时代公共危机治理的法律法规体系

互联网背景下健全的法律法规体系为公共危机治理的有效实施提供了重要的保障。现阶段，我国于2007年底实施的《中华人民共和国突发事件应对法》为公共危机法律法规体系的建立打下了良好的基础，但仍需辅以实施细则加以完善。国家作为公共危机治理法律法规的制定主体，要随时掌握互联网背景下公共危机治理的实际需求，在借鉴国外成功经验的基础上结合实际国情，有针对性的制定和完善相关法律法规，为公共危机治理提供强有力的制度保障。首先，健全互联网时代公共危机治理的法律法规体系，为网络环境下的公共危机治理提供法律依据。落实网络实名制，明确网民的权利与义务，规范网络新媒体的运行行为，营造良好的政府—公众交流互动的网络平台。其次，政府在建立健全基本法律法规的基础上，还需进一步充实和细化公共危机治理法律法规的相关条款，切实提高法律的可操作性。如在《宪法》中明确界定紧急状态级别，划分各参与主体的法律权利与义务，建立健全公共危机应急制度、监管制度等。实行各项职责具体落实到位，适时启动问责机制。加强对信息披露制度的完善，对危机事件的真相要及时披露而非“掩盖”，确保公众的知情权。最后，利用法律法规保证各治理主体在危机状态下的正常运行。明确各参与主体的职责。协调各方力量，互动合作，各司其职，避免重复管理或管理缺位等问题，促进危机治理法制化、制度化建设。

3.4 加强互联网环境下公共危机治理的专业机构和人才建设

面对互联网这一特殊环境，政府已逐步意识到在应对公共危机时的局限性。在政府应急管理中：第一，加强公共危机预警机制建设。树立“防患范于未然”的理念，将职责重心放置在危机预防上，逐步推动公共危机管理机构的常态化、专业化和法治化建设。第二，加强公共危机治理专业队伍建设。提高公共危机治理者专业素养，不断提升公共危机治理者应对水平，在公共危机治理中熟练运用网络技术手段，第一时间获取信息，发布事件真相，掌握舆论主导权，尽可能将危机扼杀在摇篮里。第三，加强新闻发言人培训。政府要培养专业、专职的新闻发言人，提高信息发布的权威性，有效引导网络舆论导向，避免危机升级，维护政府公信力。第四，加强危机治理教育，提高公众危机意识、危机应对水平以及危机后心理建设能力。第五，加强专家库建设。政府应与高校合作共建专家库，危机治理中集成专家意见，使政府危机决策更具专业性、科学性。

3.5 加强公共危机治理中民众心理干预建设

加强政府在公共危机治理中民众心理干预建设，让政府充分认识到心理危机干预在危机治理中的重要地位。民众心理危机干预不仅有助于在精神上给予民众必要的援助和保障，稳定民众不安的情绪，以此来削减种种负面心理，而且还有利于树立政府形象。首先，建立完善的民众心理干预机制，制度是保障一切救援工作得以有效开展的前提。其次，组建专业的心理危机干预团队，加强危机状态下心理卫生理论研究，为民众心理干预实践提供切实可行的指导以及针对不同的援助对象设计不同的心理干预方案。最后，进一步提高危机时期政府信息公开透明度，打消民众心中的猜疑，从根源上杜绝谣言的滋生，避免引起不必要的社会恐慌和混乱，稳定民心，加强政府公信力。

4 总结

目前，我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会意识形态相互碰撞，我国经济、政治、文化等各个领域的矛盾日益突出，群体性突发事件时有发生，互联网的全面普及与迅猛发展，更是加速了各种矛盾的爆发，扩大了危机的影响力。因此政府必须深刻认识到互联网在公共危機治理过程中的重要作用，避免陷入“塔西佗陷阱”。事实上，危机的发生并不可怕，可怕的是没有有效的应对机制，导致决策失误、处置失当引发事件恶化升级。因此，政府应认清社会形势，面对互联网时代下的全新环境，创新应对各种挑战，正视我国当前公共危机治理存在的问题，积极探索互联网环境下完善公共危机治理的新对策，推动公共危机治理体系和治理能力现代化建设，实现善治。

参考文献

[1]刘孟娜.互联网时代我国政府公共危机治理研究——以天津8.12大爆炸事故为例[D].南京：南京航空航天大学，2017.

[2]张美珠.基于互联网视角的政府公共危机治理问题研究[D].南昌：江西财经大学，2016.

[3]武超群.网络环境下公共危机治理研究[D].武汉：武汉大学，2016.

[4]陈永怡.新媒体时代我国公共危机治理研究[D].南京：南京师范大学，2014.

[5]王庭茂.新媒体环境下我国政府公共危机治理研究[D].泉州：华侨大学，2016.

[6]印度.我国公共危机治理的多元主体参与研究[D].大连：大连海事大学，2009.

[7]刘霞.公共危机治理：理论建构与战略重点[J].中国行政管理，2012，（3）.

[8]陶俊德.我国政府在公共危机管理中存在的问题及对策[J].荆楚学术，2017.

[9]袁明旭.国家治理体系视阈下公共危机治理现代化研究[J].贵州社会科学，2018，（03）.

[10]王强.协同治理：公共危机治理的新趋势[J].山东行政学院学报，2012，（06）.

[11]叶国平.公共危机管理中的民众心理干预探讨[J].前沿，2009.

[12]臧秀娟.公共危机管理中的社会心理调控分析[J].广西职业技术学院学报，2013.