浅谈PPP模式对工程造价的影响

雷桂明

摘 要：随着城市化进程的不断加快，基础设施建设需求越来越大，但基础设施建设过程中消耗时间很长，投资资金也很大，政府需要消耗巨大财力、物力和人力，在这样的背景下，PPP融资模式开始不断地活跃起来，并于2014年全面推开。本文主要讨论PPP模式的发展与未来动向对工程造价的影响，也就是说工程造价的计价方法、计价依据，以及我们投资控制的方式在PPP项目中如何实现很好的应对。

关键词： PPP融资模式；造价计价；项目投资控制；影响；应对策略

一、PPP模式的内涵

为了弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式--PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的"双赢"或"多赢"为合作理念的现代融资模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式对造价计价的影响

首先，我们了解一下PPP对投资估算和设计概算的要求。投资估算为物有所值评价的基础，需要更精准的投资估算以满足PPP项目实施方案的编制。建设成本的测算合理性和准确性又直接关系到项目付费机制和财政支出责任的确定。对于建设成本的测算，需要精度更高的投资估算或设计概算作为测算财政支出的依据。

从目前我国PPP项目的实施情况来看，社会资本方的介入时点一般是项目立项后，可以分为两种情况：第一种情况是在项目核准、备案、审批手续完成后，此时的工程造价形态是投资估算；另外一种情况是在初步设计文件或总体设计文件获得批准后，此时的工程造价形态是设计概算。而PPP项目的工程造价是政府付费、可行性缺口补贴以及PPP产品或服务定价的计算基础，以及政府采购社会资本和签订PPP项目合同的前提，并以此作为政府支出的依据。为有效的实施PPP项目，针对社会资本不同时点介入的情况，应分别提高编制投资估算、设计概算的精度。

其次，PPP项目投资估算编制方法的选择及应用。传统项目的投资估算方法很多，而PPP项目中进行物有所值评价及财政承受能力论证的基础数据一般来自投资估算和设计概算，这要求投资估算具有较高的精度，需采用相对详细的投资估算编制方法，因此常采用指标估算法。前提是要求我们平时要建立更加精准的投资估算指标，为PPP项目的后续实施提供有力的基础数据支持。

再次，PPP项目设计概算编制方法的选择及应用。常见的设计概算编制方法有概算定额法、概算指标法及类似工程预算法。PPP项目的投资规模与设计概算一般是在项目可行性研究之后确定的，大多数项目在筛选社会资本方的过程中是没有施工图设计的，这往往造成PPP项目前期概算数据失真，为了达到估算精准常采用类似工程预算法。采用类似工程预算法是有条件要求的，也就是可比性，即拟建PPP项目在结构构造特征、施工方法要与已建工程基本一致，如面积相似、结构相似、工程地点相似，施工技术相似等。采用类似工程预算编制概算，必须对类似工程与拟建PPP项目的差异部分进行调整，包括建筑结构差异的调整和价差调整。

最后，PPP项目估价结果的应用及实施阶段的调整。实际操作中由于大家对PPP项目项目估价的内涵和外延界定不清、PPP项目的估值制度设计层面薄弱以及对PPP项目估值结果的重要性认识不足等原因，致使PPP项目估价结果精度相对较低。为了提供PPP项目估价结果精度，我们应该从增设投资估算精度认证、明确投资估算方案设计的深度标准、按阶段界定估价的编制原则与方法及保持计价依据的一致性等方面着手。

PPP项目估价是判段是否采用PPP模式的重要依据。其中物有所值评价是判断是否采用PPP模式的一种方法。如果PPP估价通过物有所值评价，此项目适合采用PPP模式。另外财政承受能力论证是PPP项目成功运作的保障。没有通过论证的项目不宜采用PPP模式。

三、PPP模式对项目投资控制的影响

传统的投资控制方法不完全适用PPP项目，而PPP项目又是如何实现投资控制的，我们先从了解PPP项目的盈利模式入手。PPP项目中的政府和社会资本具有截然不同的利益诉求，政府关注公众需求的满足，而社会资本则强调通过参与项目的建设和运营获取经济收益。因此，PPP项目的盈利模式是吸引社会资本进入公共领域的关键因素，社会资本可以通过三种盈利模式参与项目中，包括使用者付费模式、可行性缺口补助模式以及政府付费模式。三种不同的盈利模式下，政府所承担的项目需求风险是不一样的，对于投资控制的需求程度也不相同。在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是独立的经济实体，要承担项目风险，具有PPP项目的实质控制权。如此政府可能会无法实现工作目标，丧失项目建设过程中的管理权，以致投资失控。那么如何实现PPP项目的投资控制？

首先，制定合理的投资控制目标，目标是决定控制的前提。利益的相关者决定了目标的设定。利益相关者包括核心利益相关者、战略型利益相关者以及外围型利益相关者。在项目实施过程中，每个利益相关者所关注的目标及程度不同。项目投资控制目标的三大要素为质量、工期、成本。项目投资控制的基本目标是安全、项目管理效率以及運营期的可持续发展。

其次，为了利益相关者的利益输出的均衡，需要构件PPP项目合同合理分配控制权。PPP项目控制主体通过合同契约，实现各自控制权的运动及渗透，契约是PPP项目控制权的载体形式。项目公司拥有项目的实质控制权和剩余控制权。PPP项目的剩余控制权则由政府部门和企业投资人组建的PPP项目公司所有。根据控制权的作用方式和运动方式，可以将PPP项目控制权分为三个层次：行政监管层、契约管理层、建设管理经营层。其中政府主要实施行政监管。因此在政府付费的PPP项目中，社会资本拥有核心控制权，但政府部门通过合法履行监督权和介入权，可以保证投资不失控。从而PPP项目合同中，至少应规定政府部门拥有项目的监督权和介入权，这样政府通过一定的经济手段和技术手段可以顺利的进行投资控制，避免国家资源的浪费。监督权又包括项目实施期间的知情权、参股项目公司的监督、对承包商监控、获得定期或不定期进场检测和测试权利。不管项目公司是否违约的情况下，政府都要介入。

最后，强调一下通过信息化手段如何获取真实的监督信息，可以利用BIM技术对PPP项目进行监督。由于PPP项目监管部门众多而监管责任不明，从而导致PPP项目监管效率低，甚至投资失控。并且政府远离项目很难做到项目的实时跟踪，为了更好的实施监督获取有效的信息，而建立基于BIM的PPP项目监管平台是行之有效的。利用其平台层、数据层、模型层及应用层等信息实现建造及运维可视化、数据库的查询、可视化对各子信息进行的监管，利用监管验证结论可对项目实际情况进行考评。

综上所述，随着PPP项目的全面推行，鉴于工程造价在PPP项目中的必要性，我们要从传统的工程造价模式中建立适合PPP项目模式的特征及内容的造价管理体系。

参考文献：

[1]柯洪，政府投资项目的造价管理（学术版）2015（8），18.

[2]罗恒波，基于PPP模式的项目融资探讨[J]财经界（学术版）2017（11），107.

[3]张凤梅， PPP目融资模式[J]四川水泥2017（12），247.