农村居家养老服务问题分析

摘 要：基于基本公共服务均等化的视角，我国农村居民享受的公共服务与城市居民存在较大差异。老龄化进程加快，家庭小型化、空巢老人数量激增等社会现状，加剧了作为社会边缘群体——农村老人养老问题的尖锐性。受传统文化影响，作为大众养老首选的家庭养老方式受到了新的挑战。文章从农村发展居家养老服务的必要性，目前存在的阻碍农村居家养老服务的三大要素：认识不足、资金短缺、人力匮乏，进行有利于农村发展居家养老服务的PEST分析和提出引导观念、多元筹资以及培养人才三个方面提出完善农村居家养老服务的建议展开论述。

关键词：农村；居家养老；基本公共服务均等化；社会保障

1 基本养老服务

属于基本公共服务范围中社会保障服务的内容，主要包括为老年人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉、紧急救援、社会参与和临终关怀等服务。基本公共服务差异存在于地区之间、区域之间、城乡之间以及人与人之间。基本公共服务均等化的建设在过去的11年里面取得了突破性成就，然而，因为城乡二元分割的经济体制、中央和地方公共服务分工不合理、经济发展水平及受到户籍制度制约等原因，城乡居民所享受到的公共服务在数量上或是在质量上仍存在较大差异。

2 农村居家养老服务实施必要性

民政部门公布的统计数据显示，截止2016年底，我国60岁以上的老年人口已达到2.3亿，占全国总人口的16.7%，其中大约60%以上的老年人口在农村。相较于城市可以依据强大的经济实力为居民提供全方位养老服务，农村养老问题显得尤为突出。这就意味着一对夫妇要承担4个甚至8个老人，1个孩子的抚养重任。家庭小型化加重了家庭独自赡养老年人的压力，在农村通过实现居家养老服务能够弥补家庭供养力量不足的缺陷，引入政府和社会力量可以丰富居家养老服务的内容，使得供给方式多元化，缩小城乡、区域、人与人之间享受基本公共服务的差距。

综上所述，农村老年人口较城市多因而农村养老服务需求旺盛，家庭小型化加重了家庭供养老人的负担，空巢化现象普遍弱化了子女对老年人的照料，失能半失能使得老人对除了生活照料外的护理康复服务需求增加；这些因素都为农村实行居家养老服务创造了条件。另外，受传统文化影响，与机构养老相比，农村老年人更加倾向于居家养老，在自己熟悉的环境颐养天年。因此，在农村老年人口较多的情况下提供居家养老服务，既能满足老人在家养老的需求，又能减轻对子女造成的压力以及老人依赖性，同时还能够提高生命质量——获得医疗护理、康复、疗养等服务。文中定义的居家养老不同于传统的家庭养老，居家养老起源于工业化，依靠家庭、社会和国家提供养老服务，它与传统的家庭养老仅依靠血亲满足养老需求的特征不同。

3 农村居家养老服务发展现状

近年来，随着政府的倡导力度加大，普通大众的广泛参与，农村居家养老服务发展形成了四种服务模式：政府主导模式，政府主办、民间组织运作模式，政府资助、机构提供服务模式，政府购买服务模式。这四种模式在提供服务的过程中各有优劣，同时也普遍存在以下问题。

（1）对农村居家养老服务的认识不足

由于缺乏对居家养老的正确认识，农村地区官员在贯彻居家养老政策时认为居家养老和传统的家庭養老并没有本质区别，认为养老是个人和家庭的责任，故未能积极承担提供养老服务的责任。即使认识到政府有义务给农村老人提供社会保障、社会救助和社会福利，但缺乏对政策全面认识，也会导致政策效果大打折扣。政府——作为公共服务的主要供给主体，对居家养老服务的认识不当会导致其居家养老服务建设中缺位，丧失向上级政府争取财政补贴的动力，进而扩大城乡之间基本公共服务的差距。

（2）农村居家养老服务发展资金不足

农村居家养老服务作为一项社会福利，农村居家养老服务具有刚性增长的特征，即人们享受到的福利只能不断提升或维持原有水平但是一般来说不能削减。因此，它依赖充足财政资金作为保障，对资金的需求是不断增长的。日前，用于提供居家养老服务的经费主要来源于地方财政拨款和福利彩票、公益捐助等。

（3）提供养老服务人员素质参差不齐

由于缺乏发展资金，资金有限难以满足工作人员和管理者正常薪酬增长需求，更难以设立专项资金用于激励员工充分发挥自主能动性、创新思维。待遇竞争优势不强，工作强度大，工作条件困难，工作所要承担的心理压力较大导致难以招聘到合适岗位需要的人才。一方面，出于节约人力成本的需要，部分村干部兼任农村养老服务工作的管理者。另一方面，服务人员缺乏专业知识和系统培训。农村居家养老服务人员多数来自农村，受教育水平较低，学习能力有限，欠缺系统连贯的护理培训。

4 实行农村居家养老服务的PEST分析

政策因素：任何一项措施的推行都离不开国家政策的支持。实行居家养老服务是顺应十九大报告提出的积极应对人口老龄化举措，也是推进基本公共服务均等化的体现。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》明确提出，“十二五”时期，要在我国基本建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果[9]。

经济因素：第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，当今农村老年人经济收入增长速度快于城镇。2014年，我国城镇老年人年人均收入达到23930元，农村老年人年人均收入达到7621元，分别比2000年提高16538元和5970元。扣除价格因素，城镇老年人收入年均增长率为5.9%，农村老年人收入年均增长率为9.1%，农村老年人收入增长速度快于城镇老年人[10]。

社会因素：医疗卫生事业全面推广和老龄产品向农村普及为农村居家养老服务发展创造了有利环境。于2013年7月1日起正式施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》，从家庭、社会和国家三个层面对老年人享受社会保障、社会服务、社会优待、社会参与等权利做出了明确规定。

技术因素：目前，互联网技术应用于社会生产的各个方面，关于互联网运用到养老服务行业的研究更是铺天盖地。借助互联网技术实现医养结合、智慧养老作为目前研究热点，学者们关注重点在探讨互联网运用于养老行业的优势、可行性以及目前发展存在的障碍。

5 完善农村居家养老服务模式的建议

针对目前农村居家养老服务存在的认识不足、经费短缺、人才匮乏问题，结合当前有利于农村发展居家养老服务的四大要素，文章从引导人民树立正确认识，建立服务资金支持制度和培养专业服务人才三个方面提出完善建议。

（1）引导责任主体和服务对象树立正确认识

基层政府工作人员，要主动学习国家为应对老龄化出台的相关政策，了解政策规定的转变政府职能、创新服务方式，统筹城乡养老资源，坚持政府主导和发挥社会力量参与的作用等基本原则；以及知晓完善服务体系、扩大产业规模和优化生存环境等发展目标。为激发责任主体的学习积极性，可以把发展农村居家养老服务列入解决农村民生问题的重点工程，并结合相应的奖惩机制作为地方干部政绩考核项目。

在社会上加强政策宣传，一方面引导社会主体对农村养老服务的正确认知，让民间力量认识到农村老年人潜在的消费需求和不断增长的消费能力，激发社会资本参与居家养老服务建设的积极性。另一方面，通过加强农村青壮年关于农村居家养老教育，可以让他们了解居家养老并非是金钱买卖服务的交易，而是能够满足老年人在生活照料、医疗康复、精神慰藉等个性化需求养老模式。

（2）拓宽农村居家养老服务资金融资渠道

首先，政府应该为农村养老服务行业的发展提供资金保障，保证稳定并且逐年增长的财政投入，设立专项基金支持农村养老产业发展，形成制度化的财政补贴机制。把农村养老服务发展所需经费纳入政府财政预算，并对资金发放和使用实行严格监管。其次，加大基础设施建设的投入和优惠力度[12]。农村居家养老服务业的发展离不开基础设施建设，最后，在目前新农合几乎全面覆盖背景下，逐渐将部分居家养老服务项目纳入医疗报销范围，既能让农民享受到新农合的好处又能吸引人民购买更高档次养老保险，还能吸引社保基金流入农村居家养老服务，带动经济发展和产业转型。

对社会参与力量，认真贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》等政策，给予参与农村居家养老服务建设的民间主体提供税收减免，用地审批等优惠政策。政府向社会组织购买养老服务，也是促进民间力量参与居家养老服务业的重要渠道。可以通过行政手段激励社会组织的发展，也可以给参与居家养老服务的农村老人现金补贴。

（3）建立专业人才和志愿者相结合的服务队伍

第一，建立产学研相结合的培养机制。在政府的引导下，养老机构和医疗机构应与医学院校建立长期人才培养和输送合作关系[13]。通过建立订单培养的方式，密切医疗教学与实际需要的联系，鼓励医学院校开设老年医学、护理、精神、心理等方面的专业课程，解决医药学院教学理论偏离实际的问题。

第二，完善工资、晋升机制。建立系统的培训、晋升及管理机制，为老年医护人员提供平等的职业资格认证和职称晋升政策，加快探索对养老服务人员的鼓励政策[14]。财政局应考虑将从事养老护理工作人员的工资收入纳入税收优惠范围，加大对家庭医生补贴力度，通过设立学业奖学金、学费减免、社会资助等形式鼓励全科医生的培养工作。

第三，培养一支稳定的志愿者服务队伍。针对目前服务队伍素质参差不齐的现状，高等院校可以制定规章鼓励学生利用寒暑假下乡为老年人提供志愿服务，对参与服务的学生给与资金和师资力量的支持。另外，可以发挥团学组织、党员先锋模范作用，这不仅可以丰富共青团活动，而且可以检验党员是否具有服务人民的意识，还能够密切联系群众，倾听基层声音，了解农村居民最实在的需要。

第四，引導农村剩余劳动力参与居家养老服务。农村居民可以凭借了解民风民情、共同文化认同的优势，在与老人沟通过中不存在语言障碍，更能了解服务需求者的要求从而提高服务的精准度和满意度。对部分学习能力强，教育程度高的农村年轻人，除了提供专业护理培训，还可以根据他们提供服务的质量和从事居家养老服务时间，将条件合格的人员培养成为管理人员，为养老服务人员提供职业发展空间。

6 总结

农村居家养老服务是普遍得到专家学者青睐的适宜老人养老的方式，顺应传统文化理念对家庭养老的需求。它增加了社会对老人供养的责任，还融合了民间力量的补充作用，对实现老年人福利多元化具有重要意义，在维护社会支持网络中具有特殊内涵。农村居家养老服务起步晚，在实际发展中会遇到各方面的挑战，因此在基本公共服务均等化的浪潮里，既要关注服务数量增长、还要提高服务质量，从而打破城乡界限让公民享受无差别的公共服务。

参考文献

[1] 国务院，2012：《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》。

[2] 中华人民共和国民政部，2016：《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》。

[3] 中华人民共和国中央人民政府，2017：《习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。

作者简介：

梁燕辉（1995-），籍贯：广东省茂名市，性别：男，最高学历：硕士研究生，职称：无，职务：学生，研究方向：社会保障。