央行经理国库的法治化展望
——改革开放四十年国家金库的回顾与展望

●王国清 罗 青

王国清，西南财经大学二级教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家。主要研究方向为财税理论与制度。主要著作有：《财政基础研究》《财政信用研究》《财政改革与发展研究》《社会主义税收若干问题研究》。

一、引言

自从1978年党的十一届三中全会开启我国的改革进程以来，我国的改革事业已经走过了四十年。在这四十年里，我们沿着中国特色的社会主义道路不断向前迈进；在这四十年里，我国经历了从计划经济到商品经济再到市场经济的探索；在这四十年里，我国的财税体制，也经历了从“利改税”，到“划分收支、分级包干”，再到“分税分级”的财政体制改革。

在我国改革开放四十周年之际，借此新的历史起点，本文将梳理和回顾改革开放以来，关于国库的定义和国际经验，并在此基础上，践行“国库天然不是央行，但央行天然是国库”的理念，回顾我国国库管理制度的历史，辨析关于国库“代理”和“经理”方面的争论，对央行经理国库作进一步的法制化展望。

二、国库的定义与国际经验

（一）出纳——国库的基本属性

国库是随着国家的出现而产生的，同时也是随着历史的发展而不断变化的。从历史的角度来看，国库概念发生的变化主要体现在国库职能的变化。因此，学者们也大多从职能这方面对国库的概念进行界定。

总的来说，对国库概念界定的观点可以分为三种。

第一种观点认为国库是国家预算收入和支出的出纳机关。国库的全称为国库金库，是国家财政收支的出纳机关（商英，崔国忠，2000）。第二种观点认为国库不仅仅是出纳机关，也是保管机关。即国库为 “国家金库”（National treasury，简称国库），是政府财政资金的出纳保管机构，国库担负着政府财政收入收纳、划分、报解、退库以及政府财政支出支拨、报告政府预算执行情况的任务（张明，2002）。第三种观点则认为国库随着时代的变化，除了具有传统意义上的出纳和保管功能，还成为一个综合信息、全面性的管理机构。即现代意义上的国家金库已不仅仅是经办政府预算收支的保管出纳机关，而是政府实施宏观财政管理和微观财政控制的重要工具，是全面履行财政管理职能、对政府财政收支进行全方位管理和控制的综合性管理机构（马海涛，安秀梅，2003）。

从上述观点来看，学者们对国库定义的界定区别在于国库的职能，然而国库的基本属性即国家财政资金的出纳机关，并没有发生变化。即便是在区别传统国库和现代国库的概念时，也仅仅是国库职能发生了变化，即由原来的核算性国库发展为管理型国库，国库职能进行了发展和强化，但是国库的基本属性没有发生变化，还是出纳机关。

（二）国库管理的国际经验

世界上大多数国家采用的是委托国库制。

美国的《美国联邦储备法案》第15章规定，“联邦储备银行是美国政府的存款银行和财务代理机构。”其中，代理财政行使筹集、保管和转移国库资金是美国联邦储备体系的一项重要职能。

在意大利，从1991年起到如今，依据国库与中央银行的协议，由中央银行代理国库业务。

在英国，实行委托金库制，国家委托英格兰银行代理国库的相关职能，即行使政府收入的收纳和拨款的拨付任务。

在法国，法兰西银行作为法国的中央银行，除代表政府办理公债登记、发行和还本付息等工作外，还具体代理国库的往来账户，管理国家金库业务，并允许在一定额度内向政府自动提供无息透支，用国库券贴现的办法间接向政府提供贷款。

在匈牙利，财政部的国库局通过使用中央银行的国库单一账户、国库总分类账册系统，从而实现其预算执行和政府财政资金管理职能。

在哈萨克斯坦，该国财政部在国家银行开立国库单一账户，并将其国家预算收入的所有现金支付，通过国库单一账户支付。与此同时，中央银行还需要对已发生的预算收支业务进行会计核算。

在日本，国库的资金均需存入日本银行，由其负责保管国库资金，并经办出纳事务，办理国库资金支付。

在上述国际经验中提到的央行，既有相关国家设立的专门的央行机构，例如美国的联邦储备银行，也有委托商业银行行使央行职能的情况，例如英国的英格兰银行成立之初就是一家商业银行。尽管如此，他们行使央行的职能却是共同的。

因此，在实行委托代理制的国家中，尽管其在制度和法律上是否明确规定由央行 “代理国库”或者“经理国库”不尽相同，且央行在执行国库管理的具体职能上存在个别差异，但央行实际参与国库的经营管理，作为国库出纳机构的事实是不容置疑的。

三、央行经理国库的历史回顾

（一）我国国库管理的两大理论观点回顾

在国库管理的理论研究方面，学者们通过长期的观察和研究，主要形成了两大类观点，即央行代理和财政经理，具体的情况如下。

1、坚持“经理国库论”。这种观点认为，经理具有主动性，是国家委托人民银行经理国库，国库管理和监督是经理国库的必然要求和重要特征。例如中央财大的王雍君教授(2012)曾提出，如若取消现行的央行经理国库制，“对于财政部门办理的每笔公款缴库和支付、存放与处置，央行国库将无法行使核实、监督和纠正之职责。”因此，他认为“国库经理制才是中国国库体制模式的不二选择”。复旦大学李伟森教授(2012)认为“‘经理’具有主动性，‘代理’具有被动性，‘代理’即是把国家委托人民银行经理国库变为财政委托人民银行代理国库，这将改变现行国库管理中部门合作与监督制衡的关系。”此外，有些专家还认为经理国库制才能赋予国库监督权力，而代理国库没有监督职能，经理国库和代理国库的根本区别在于是否赋予国库监督权。

应该说这种“经理国库论”的观点坚持经理的实质即“经营管理”，而且坚持国库即国家金库的精髓，明确是国家这一主体委托人民银行经理国库，这无疑是正确的。但是，把国库管理和监督仅仅归之于 “经理国库”，不仅是对人民银行1985年以前代理国库所体现的管理和监督事实上的否决，而且也让自己陷入混乱的逻辑之中。显然，对“经理国库”这一问题尚需进一步拓展研究。

2、坚持“代理国库论”。这种观点认为，人民银行事实上只是在受国家财政委托代理国库业务，用人民银行“经理”国库这一表述名不副实（刘尚希，2012）。将国库“经理”改为“代理”强化了预算执行的管理与监督，是走向现代国库管理制度的必然选择 （马海涛，2012）。并且，将国库“经理”改为“代理”是与我国财政制度和国库现代化理念相适应的（杨志勇，2012）。

这种观点秉持国库设立中合作与监督制衡的精髓，符合现代国库管理制度的必然选择。但是这种观点把国家金库即国库的主体——国家或政府说成是“财政”委托人民银行，这种说法又是值得商榷的。国家或政府委托人民银行代理国库就是委托人民银行代为经理国库，怎么能说代理国库意味着央行国库失去了监督职能呢？这不仅与央行1985年以前“代理”时期的现实情况相悖逆，而且根本就不符合“代理”的本质属性，这正是需要我们研究的。

有人认为“经理制”是指央行经理国库，即各级政府都在央行开设唯一的 “财政存折”，也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权，自行在国库体系之外开设财政专户，处置、存放公款。这已经超越了我们关于央行代理或经理国库的议题。即或如此，我们认为与党的十八届三中全会决议中提出的“全面规范”的预算管理要求 “全口径预算”——包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，以增强预算的整体性、法制性和透明性一样，“全口径国库管理”也是发展的必然方向。产生于预算外资金及其管理的专户存储制度，随着预算外资金的取消和“全面规范”预算管理的逐步落实，将其归之于国库管理是必然趋势。

（二）我国央行经理国库的法治化回顾

从改革开放以来，我国国库管理法制化的发展主要经历了以下几个阶段：

1、第一阶段。1985年7月，国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，其中规定了由中国人民银行经理国库，对国库业务则是实行垂直领导。新的条例将1950年颁布的《中央金库条例》中涉及国库的管理规定，采用的央行“代理”国库改为“经理”。在1986年，中国人民银行与财政部又相继制定、颁发了《国家金库条例实施细则》和《关于专业银行办理国库经收业务的管理办法》等具体的管理办法。

2、第二阶段。为了适应分税制改革，1995年我国又重新修订了《国家金库条例》及其实施细则、《关于专业银行办理国库经收业务的管理办法》《中央级事业行政经费限额拨款管理办法》等，制定并实施了《国库会计核算业务操作规程》《关于进一步加强国库会计基础工作的通知》等制度、办法。1995年颁布的《中国人民银行法》第一次在法律上确立了我国的国库管理体制为央行经理国库制度。

改革开放以来，我国国库管理法制化的发展，基本上是把我国的国库管理体制确定为央行经理国库制度，但是在2012年我国的《预算法修正案》二审稿征求意见的过程中，涉及到财政与人民银行之间的关系问题，从而引发了关于人民银行经理国库还是代理国库的争论。随后，在2014年4月十二届全国人大常委会审议“预算法修正案草案”中又再一次涉及国库是“代理”还是“经理”的争论。

有些专家、学者认为应该在 《预算法》中“删除人民银行经理国库的表述”，改为“国库业务由中国人民银行代理”；而另外一些专家则反对这种意见，要求坚持“经理国库”这一表述。

在这些争论之下，2014年8月通过的“预算法”修订决定，并未改变1995年“中央国库业务由中国人民银行经理”这种表述。

从我国的实践来看，如果说1985年以前央行“代理国库”和1985年之后央行“经理国库”并无本质差异，那么即或是将《预算法修正案》拟议中的“经理”改为“代理”在本质上也应无差异，问题在于，当前的理论界和实务界对“代理”和“经理”的理解出现了差异。如何认识这些偏差，从而正视这些偏差，是我们的任务所在。

四、对“代理”和“经理”的再认识

（一）“代理”与“经理”的语境条件分析

我们认为，“代理”是指代为经营管理，“经理”是指“经营管理”，其实质并无差异，只是语境条件有差异罢了。国库是国家金库的简称，是财政资金的出纳机构。从理论上来讲，国库这一出纳机构的设置可以有三种情况。

首先，在财政系统内部设置国库这一出纳机构。但这会出现自收自支、监督软化的情况。现代国库体系条件下，这种情况不可能成为选项，因为它违背财会的基本原则。至于当今我国财政系统设置的国库系统，并不是国家的出纳机构，而是与国库这一出纳机构相衔接的、负责拟定和组织财政资金的收缴、支付等总预算会计业务及其制度等的总称，属于预算执行范畴。当然，在财政统一集中支付等条件下，就财政内部而言，现行财政国库系统既有总会计功能，又有出纳功能。

其次，在财政系统之外设置独立的国库制。但是独立国库制实现国库与银行的分离，这就意味着国库不能直接采用银行系统，包括其已形成的网络系统和清算核算渠道。而是另外单独设置，与银行功能类似的机构和系统。这必将耗费政府大量人力、物力、财力，并给财政支出造成巨大负担。例如，美国曾经就实行过独立国库制，但运行结果表明这种管理模式效果并不理想，因此目前实行独立国库制的国家较少。

再次，委托银行代理国家金库。委托代理制是1932年美国经济学家伯利和米恩斯针对企业管理存在的问题而提出的。他们的研究表明，企业所有者同时又是经营者，这种经营模式其实存在很多问题。所以他们建议将企业的所有权和经营权进行分离，即企业所有者保留剩余的索取权，而将企业的经营权利让渡。可以看出，委托代理制的出发点就是一种权力的分割和制衡。因此，国库管理采用委托代理制是为了实现独立、客观、公正的财政资金代理人的目的。目前西方市场经济较为发达的国家基本上都实行委托央行代理国库。

总之，“国库天然不是央行，但央行天然是国库”。人民银行“代理”国家金库，其语境条件是国家金库的设置有多项选择时，选择了委托人民银行代为经理管理国库这一模式；人民银行“经理”国库，其语境条件是在已经选择了“委托代理”模式下人民银行肩负的功能和职责就是“经营管理”国库。所以，“代理”和“经理”只是语境条件不同，其实质都是“经营管理”。而监督又是经营管理的一个有机组成部分。

（二）我国国库“代理”与“经理”的实践

从我国的国库管理历史来看，主要经历了以下四个阶段：

第一阶段是从1950年至1957年的集中统一金库制度。1950年3月，政务院发布《中央金库条例》，规定我国的各级金库均由人民银行代理，国家的一切财政收入全部缴入同级金库。从建国之初，根据我国国情，在权衡各种不同管理体制利弊的情况下，经国务院审议确定，我国实行的是委托代理国库制。这个阶段的国库由人民银行作为央行代理，不仅包括经理国库，而且包括国库监督职能。

第二阶段是从1958年至1977年的分级管理金库制度。在1969年，人民银行同财政部合并，人民银行的职能受到严重影响，主要是两个部门的职能发生混淆和冲突，例如信贷管理职能和各级财政预算职能容易混淆。从今天的视角考察，这种合并是值得商榷的。但即便如此，人民银行行使央行职能，从而代理国库，在这个阶段依然包含了监督职能在内的经营管理。

第三阶段是从1978年至1984年的四级金库制。在1978年，人民银行与财政部分离，开始专门行使中央银行的职能。这说明了央行和财政部的职能是有区别的，最为重要的是国家资金的管理不能由某个部门独立承担，财政部不能坐收坐支。这也从历史选择的角度证明，财政部与央行是两个独立的部门，是属于分工、合作和互相制约的关系。这个阶段，人民银行专门行使央行职能代理国库，不仅包含经营管理，而且包含监督功能。

第四阶段是从1985年至今的经理国库制。前已述及，在前三个阶段，我国一直是按照1950年颁布的《中央金库条例》执行国库的管理，其中涉及到国库的管理规定中，采用的是“代理”这个词语。在1985年7月27日，国务院颁布了《中华人民共和国国家金库条例》，其中相关表述为“中国人民银行具体经理国库”，便是把“代理”改为“经理”。在1994年颁布的《预算法》，其中也是规定由中国人民银行经理中央国库业务。随后在1995年颁布的《预算法实施条例》，则是规定由中国人民银行分支机构经理地方国库业务。这几次修订是有前提和背景的，即首先承认人民银行代理国库管理，修改为“经理”，这样换一种说法也是顺理成章的。这个阶段，“经理”的实质也是经营管理，当然监督职能也包含在内。

因此，无论是从世界其他国家的国库管理经验来看，还是从我国国库管理的历史发展来看，无论是“代理”还是“经理”，其实质上是一回事，都是指国库的经营管理，国库是国家的金库并非某个部门的金库，因此都是代为管理国家资金而已。

综上所述，首先，国库是国家金库，不是某个部门的金库，国库是由国家或政府授权设立和经营管理的国家出纳机关。其次，从中外理论与实践来看，央行“代理”和“经理”实质上都是指“经营管理”，监督则是经营管理的有机组成部分。央行“代理”国库，其语境条件是国家金库的设置有多项选择时，选择了委托央行代为经营管理国库这一模式；央行“经理”国库，其语境条件是已经选择“委托代理”模式下央行肩负的职责和功能是“经营管理”。因此，国库“代理”和“经理”实质上都是指经营管理，是没有区别的。再次，在争论“代理”和“经理”国库的背后，其核心是财政与央行的关系问题。所以，在把握“代理”和“经理”国库实质上是经营管理的基础上，从国家层面上，处理好财政与央行在国库管理方面合作、监督与制衡的关系，具有重要的理论价值和现实意义。

五、我国央行经理国库的法治化展望

在国家治理现代化、建立现代财政制度的改革背景下，建立现代化国库管理制度框架已经具备一定基础，而对《预算法》的修订则只是推动国库管理法治化进程的一个具体表现。

由于国库管理的现代化过程是一个不可阻挡的进程，而央行经理国库的法治化过程除了严格依法行政，更要将法律规范进一步完备，现有的法律条款继续细化，避免央行和财政部门之间在国库管理方面出现职责划分不清等问题。

因此，本文对我国央行经理国库的法治化提出以下三个建议。

（一）全国人大及其常委会对国库作职权性立法，探索委托第三方起草国库法草案，最终制定和颁发《中华人民共和国国库法》

为增强法律规范的完备和权威，应由全国人大及其常务委员会对国库问题作职权性立法，建立和颁布《中华人民共和国国库法》。鉴于国库问题争议较大，为明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益，站在国家的角度可由决策机关引入第三方评估，充分吸取多方意见，积极探索委托第三方起草国库法草案。

（二）明确执法主体央行经理国库的法律规范，明确权限和范围，明确解决过去遗留的未尽事宜，从而保证国库执法实施的高效

要实施高效执法，首先要明确执法主体的法律规定，鉴于央行的一个基本职责是国家的银行，经理国库是其主要内容，“国库天然不是央行，但央行天然是国库”。根据前文所述，国库这一出纳机构的设置可以有三种情况，分别为：在财政系统内部设置国库这一出纳机构、在财政系统之外设置独立的国库制与委托银行代理国家金库。

而我国在1950年颁布的 《中央金库条例》就表明，我国在面临国库设置的多种形式下，选择了委托央行代理国库的形式。总之，金库是国家的金库，不是央行部门的金库，央行是国家授权而代为经营管理国库的执行主体。财政系统目前设置有国库系统，但它不是国家的出纳机关，而是与国家出纳机关相衔接的、负责拟定和组织财政资金的收缴、支付等总预算会计业务及其制度等的总称，属于预算执行范畴。在财政统一集中支付等条件下，就财政系统内部而言，它既有会计功能，又有出纳功能，但站在国家角度，财政及其国库系统称之为国家会计范畴更妥帖。

要做到实施高效执法，还要明确法律规范和范围，明确解决过去遗留的未尽事宜。为此，需要进一步法制规范“政府的全部收入应当上缴国家金库”，取消财政专户；进一步法治规范“国家集中支付制度”，真正实现“国库收支一本账”以及国库资金收缴支拨流程的优化；进一步法制规范现金管理，既注意与授权执法主体一般现金管理的共性，更要把握国库现金管理的特殊性。

（三）努力形成科学有效的国库运行的制约和监督体系，增强国库监督的合力和效果

从国库法治监督体系来看，国库设在财政或商业银行，理论上是可以的，尤其是在国库产生和建立的初始阶段。在现代生活中，需要强化对行政权力的制约和监督，也需要易于对国库加以制约和监督，央行代理即经理的国库监督能对财政资金分配使用强化流程控制和防止权力滥用。

除需完善国库内部层级监督和专门监督，建立常态化的监督机制之外，还要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财政监督、银行监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的国库运行的制约和监督体系，增强国库监督的合力和效果。■