生态优先、“多规合一”背景下的全域空间管控
——以福建省石狮市城市总体规划为例

王 莹

(福州市规划设计研究院 福建福州 350000)

0 引言

2014年11月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点[1]；2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设[2]，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性；2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，提出在市县“多规合一”试点工作基础上，制定省级空间规划试点方案[3]。这一系列国家层面接连出台的政策文件，为我国的空间规划体系改革指明了宏观方向，目的是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的生态文明建设总要求[4]，以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程[5]，形成空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家空间规划体系。

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用[6]。一些城市面临着规划尚未实现全域管控，以及在执行过程中失灵等问题。以往粗放式的城市发展方式难以持续，探索集约型、可持续的“多规合一”是建设新型城镇化的重要内容[7]。在这一背景下，住建部提出城乡规划应做好4个方面的转变：一是从中心城区向全域管控转变，做好“统筹规划”；二是从外延扩张式向内涵提升式转变，做好“存量规划”；三是从注重物质空间布局向以人为核心转变，做好“民生规划”；四是从技术成果向公共政策平台转变，做好“制度规划”[8]。

基此，本文以福建省石狮市城市总体规划为例，研究在生态保护红线划定、“多规合一”的背景下，建立全域空间管控体系的思路，以期能为地方层面全域国土空间治理提供参考借鉴。

1 石狮城市总体规划编制背景

石狮市为福建省泉州市管辖下的县级市，位于环泉州湾核心区南端，为三面临海的半岛，是古代“海上丝绸之路”起点之一，随着泉州湾跨海大桥的建成通车，石狮区位优势逐步加强，成为环泉州湾沿海大通道上的重要一环。2015年末，全市常住人口68.3万，市域国土面积160km2，目前市域范围内建设用地总面积为100.77 km2(含有填海用地)，占市域国土总面积的63%。石狮经济活跃、城区以外的建设往往由镇一级政府主导，相互之间缺少协调和衔接。市域整体布局混杂而散乱，建设用地接近生态底线等问题逐步凸显。

面对新常态和转型发展，2013 年 7 月，福建省政府正式批准《石狮市全域城市化发展改革试点方案》，2013年11月，明确以《石狮市城市总体规划(石狮全域一体空间统筹规划)》方式开展石狮城市总体规划修编工作，统筹石狮市城乡全域规划发展。2015年5月，福建省研究确定石狮市为省内12个 “多规合一”试点城市之一。石狮市成为“全域总规”及“多规合一”的双试点城市，这两项编制工作同步展开。

2 石狮的发展形势对“多规合一”工作的需求

2.1 推动全域城市化发展改革试点需要

为支持石狮市加快提升城市化发展质量和水平，探索新型城镇化道路，为全省推进新型城镇化创造经验，福建省人民政府办公厅发布《石狮市全域城市化发展改革试点方案》。《方案》提出要深入贯彻落实党的十八大精神，以人的城镇化为核心，以提高城市化质量为目标，以破解城乡“双二元结构”为主线，推动人口管理、产业布局、规划建设、土地管理、公共服务、社会保障、行政管理和城市管理“八个一元化”改革，统筹规划、全面实施、分步推进、重点突破，建设产业结构合理、劳动就业充分、基础设施完善、公共服务优良、城市环境秀美，具有闽南特色的时尚、创意、宜居、包容的活力城市。

2.2 建立全域城市规划管理体系，提高城市综合承载能力

石狮市开展《全域一体空间统筹规划》编制工作，该规划以生态控制线规划为“本底”，在土地分类、功能分区、空间管制、规划目标年限等方面，设立统一的规划编制标准，编制全域一体的空间统筹规划。将市域划分为城市功能片区和功能组团，按城市功能片区或功能组团开展控制性详细规划编制，实现市域全覆盖。开展“多规合一”规划管理试点，有助于推进生态控制线规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划等“多规融合”，调整石狮用地规划的地方统筹管理方式，强化规划实施管理的约束性，真正做到“一张图作业”[9]。

2.3 建立生态控制线管理体系

根据城市空间发展现状，探索在高密度城市化地区构建生态保护管理体系。结合耕地保护、林地保护、城市绿地系统建设等，划定生态控制线区域，确定生态控制分级标准，确保生态系统的连续性和系统性。探索以生态控制线作为管控城市建设用地扩张的做法，严格限制城市建设的无序蔓延。条件成熟后，适时出台生态控制线管理具体办法，制定实施细则，对生态线控制区域严格管理。探索“生态有偿保护”机制，对纳入生态线控制范围的农用地，根据生态控制分级标准进行补偿[9]。

3 石狮“多规合一”背景下“全域空间”的规划探索

3.1 石狮“全域空间”管控思路

3.1.1战略引领定方向

统一愿景、凝聚共识，制定统一的空间发展战略，作为“多规合一”背景下总体规划编制工作的战略引领，强化对城市功能和空间结构的引导，将战略目标、战略布局及战略举措落实到“多规合一”及总体规划编制工作中[10]。

立足于海峡西岸经济区、厦漳泉同城化以及泉州环湾都市等区域层面，综合评估石狮在区域发展格局中的地位和比较优势，把握对石狮发展有重大影响的区域战略资源，在区域竞合格局中谋划石狮发展定位与目标，如图1所示。

优化全域国土空间，突出建设用地集聚发展，形成“双城双区两核多廊”的全域空间发展格局。基于“两核多廊”的生态空间结构，守住发展底线，留住绿水青山，实现城乡生态绿色发展；基于“双城双区”的城镇用地空间格局推动城市环湾跨越，实现全域统筹发展，如图2所示。

图1 石狮市在福建沿海区位示意图

图2 石狮市空间结构规划图

3.1.2生态优先定底线

强化底线思维，划定生态保护空间，严控生态本底，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态控制线和基本农田控制线， 坚持用途管制， 严控生态本底， 明确保护空间， 构建生态安全格局，如图3所示。

在市域层面，强化与区域生态格局的对接；强化织补、聚核成网；强化滨海景观带塑造 ，构筑“两心、一带、两廊”的全域生态格局；在城市生态系统内部，基于生态供需分析及现状生态资源情况(表1)，分析测算出石狮需要30%左右的生态用地才能维持生态系统的持续健康发展。以省生态保护红线划定为依据，结合生态最低需求量，划定基本生态控制线，合理引导非建设用地发展，如图4所示。

表1 各城市生态足迹的比较

图3 石狮市生态系统结构图

图4 石狮市基本生态控制线规划图

3.1.3优化使用定布局

制定“全域石狮”空间策略，确定全域城乡布局，确定城市建设用地规模和范围，明确城市增长边界。在有限的土地利用指标约束下，通过有保有控策略，统筹协调全市的空间发展。严守建设用地底线，贯彻“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的总体要求，强化重点发展空间和重点项目的协调与引导，合理调整建设用地空间布局，保障城市功能的完整性，促进城市优化和集约紧凑发展。合理确定用地结构，严保生态用地，应对新常态后的发展变化，增加生活用地、保障产业用地、预控储备用地。

改变各城镇独立发展的模式，构筑“双城双区”的城市空间格局，差异化引导城市功能优化。在强调内在经济联系与功能支撑的基础上，合理划分功能组团，明确全域城市空间结构和功能布局，确定主要公共管理和公共服务设施的用地布局；划定旧区范围，提出旧区改建的总体目标和人居环境改善的要求，制定旧城更新指引；对现有村庄的资源禀赋和经济基础进行摸底，结合用地分类管制，划分不同的村庄发展类型，分类制定村庄发展指引。

3.1.4时序推进保动态

结合总体规划的时序性和分期建设特点，在与土地利用总体规划期限相一致的近期(2020年)，从“多规合一”的技术层面与各部门规划相衔接。在结构上优化，结合交通设施建设，构建城市发展框架，奠定高效率基础；在多规中协调，由土规确定近期建设规模、城规确定布局；以集约为目的，城市发展方式由“增量为主”向“增量存量并重”转变 。在“多规合一”规划期后，从 “多规融合”的战略层面出发，落实国家及区域宏观政策，统一发展思路，制定中长期发展目标和发展战略，为协调各部门规划奠定基础。

3.2 多规差异的梳理与对策

3.2.1多规基础梳理

“多规合一”，不是简单的叠加各类规划，而是要借助整合协调机制，梳理各类不同的规划成果，检查与上位规划、相关专项规划和下位规划等各类规划的衔接情况。以石狮为例，梳理后发现：①规划编制年限差别较大，时间轴错位；②各规因概念、内涵和部门事权等方面原因，造成规模差异较大，目标难统一；③尚未实现控规全覆盖，重要建设区域缺乏法定规划依据。

3.2.2空间管制差异

各规划中涉及空间资源利用和空间管制的内容存在着较大程度的不一致，甚至“对立”。一是管制分区名称和分区边界不同，二是管控内涵和管控重点各不相同。其中，指导城乡建设行为的“城规”建设用地布局与“土规”可建设用地分布的差异是最为普遍的矛盾。究其原因，是因为“城规”和“土规”在空间管制类型的划分原则上存在显著差异。同时，两者对同一空间管制对象的划分定义存在明显分歧，如图5～图6所示。

图5 ”两规”用地差异分布图

图6 城规城乡建设用地与基本农田矛盾图

3.2.3用地图斑对比

(1)建设用地之间

“城规”与“土规”：除去一致的非建设用地，石狮全市有差异建设用地与无差异建设用地的比例为45%。

a．城规为城乡建设用地、土规为非城乡建设用地的情况：

①存量建设差异(现状为已建设用地)

一是部分近期新建或在建的项目，属于现状已批或已建合法用地，城规已纳入城乡建设用地范围，但由于土规未进行相关建设用地安排而造成的差异。

二是两规的用地分类标准不同造成的差异。如部分现状道路用地，土规归入有条件建设区；部分文物古迹用地、宗教用地、社会福利用地，土规归入交通、水利、风景旅游及特殊用地。

案例一：位于“城建土非”的现状已建成道路，如图7～图10所示。

图7 案例一位置图

图8 案例一“城规”用地规划图

图9 案例一“土规”空间管制图

图10 案例一差异协调处置图：纳入非城乡建设用地

②新增建设差异(现状为未建设)

新增建设差异是指现状为未建设用地，土规未安排在允许建设区内而城规安排实施建设造成的差异。该类差异，很大程度上由于土规与城规的规划期限不一致造成的。

城规考虑至2030年期间的城乡建设用地拓展需求进行安排，超出土规至2020年城乡建设用地的安排区域。

案例二：位于城建土非的非重点建设区域，如图11～图14所示。

图11 案例二位置图

图12 案例二“城规”用地规划图

图13 案例二“土规”空间管制图

图14 案例二差异协调处置图：纳入非城乡建设用地

b.土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地的情况：

①存量建设差异(现状为建设用地)

存量建设差异是指现状为已建设用地，土规安排了城乡建设用地图斑但城规未安排城乡建设用地图斑而造成的差异，主要为村庄、采矿用地和一些与城乡规划不吻合的零散建设用地。

造成差异的原因是，城市总规、控规考虑在规划期内清退生态控制线内现状零散村庄用地、工业入园，或因其他原因未安排建设用地造成的差异。

②新增建设差异(现状为未建设用地)

新增建设差异是指现状未建设用地，由于土规安排了建设用地指标，但城规未安排建设用地指标而造成的差异。

一是指土规给予建设用地指标，但城规为生态山体、大型生态廊道等非建设用地而造成的差异。

“发改”与“城规” “土规”：“十三五”确定的重大项目选址也有一些游离在“城规”建设用地布局，以及“土规”可建设用地供给之外。

(2)建设用地与非建设用地之间

a.“城规”与基本农田：“城规”与“土规”基期数据库中，基本农田矛盾面积占基本农田总量的39%。

b．“城规”与“林规”、生态保护红线、海洋生态红线： “林规”林地、生态保护红线、海洋生态红线被“城规”建设用地占用的情况，主要发生于城市建设用地向生态山体的侵入，以及沿海岸线的开发利用中。

c．“土规”与“林规”、生态保护红线：造成此现象的原因，是三者对林地的划定标准不同。

(3)非建设用地之间

“土规”中的永久基本农田、林地与“林规”：“ 土规” 与“ 林规”的林地内涵存在差异，“林规”中的林地可能涉及“土规”中的林地、 耕地、 园地、 建设用地以及其他土地，如图15～图16所示。

图15 “土规”永久基本农田与“林规”差异

图16 “土规”林地与“林规”差异

3.2.4生态控制线完善

通过两方面手段，对生态控制线进行优化细化。其一，通过“多规”图斑比对、协调和规划整合，进一步核实对城市生态影响作用突出的基本农田、生态保护红线、林业保护用地、海洋生态红线等重要生态空间，结合图斑差异处理协调成果，将协调后的各生态规划要素统一纳入到生态控制线范围内；其二，协调生态控制线内现状用地，在1∶2000尺度地形图上进行现状已建项目的判读，针对不同项目类型与准入要求进行校核，提出处理细则，从而形成具备可操作性、可定界、可落线的真实有效的生态控制线。

3.2.5协调差异、空间配置优化

通过多规协调，挖潜、盘活“沉淀”的建设用地空间，保障石狮发展用地需求；同时，推动各部门建设用地向重点发展片区和“十三五”重点建设项目、民生发展项目投放，促进各类型建设项目的落地。高效配置土地资源，实现建设用地节约集约利用。在差异图斑的协调上，提出5个方面的原则及策略。

a.生态优先：通过协调各类管制区，划定核心保护区域，衔接落实各类规划的“底线”和“红线”，严控资源环境生态红线，明确建设和保护空间，强化对城市功能和空间布局结构的引导。

b.有效统筹：落实战略空间共识，推进土地规划建设规模与新增建设规模的统筹，原则上不突破土地规划建设规模；难以落实建设用地指标的意向用地，考虑纳入到有条件建设区。推进城乡统筹，严格控制建设规模，积极盘活土地资源。推进建设用地向城镇集中，向重点地区集中，保障城镇周边良好的生态环境。推进分期协调统筹，对于各部门规划差异，采取分期协调、逐步推进的思路，规划期求同存异保障重点项目落地，远景(2030年)实现多规无缝合一。

c.保障重点：落实城市发展战略，保障城市重点发展方向、重点建设项目的指标供给。一是保障城市重点拓展方向的规模指标，对中心城市未来发展的重点地区、战略地区的建设用地指标予以倾斜；二是保障对各片区发展具有重大影响的行业项目；三是衔接“十三五”重点项目及民生项目，重点保障交通基础设施、能源电力工程、社会民生等项目。

d.尊重现状：多规协调必须在尊重现状建设、尊重产权、尊重各类管制要求的前提下，力求在融合各部门诉求、协调各方利益的前提下合理调整差异图斑。

e.优化布局：促进各类用地集中连片布局和集约节约发展，协调城镇空间、农业空间和生态空间布局，保持城镇的完整形态和理想城市空间结构。优化城乡建设用地、农林用地和其他用地的布局，实现城镇空间集约高效、宜居适度，农业空间绿色活力、服务均等，生态空间山清水秀、自然休闲的发展目标。

3.3 多规融合，建立全域空间管控体系

通过深化比对、控制线细化、协调差异、优化配置的工作后，根据石狮市城市空间特点，因地制宜地提出了“两区两线”的空间管控方案，形成覆盖全域的两级控制线体系。一级控制线为结构控制线，其核心任务是明确生态保护和建设空间，包括生态控制线、城市开发边界；二级控制线为用地控制线，其是对一级控制线继续细化的具体空间内容。用地控制线重点是，面向规划实施，强化部门规划对接，保障“多规”在土地利用布局的一致性，包括基本农田控制线、林业保护控制线、海洋生态控制线、产业区块线、城镇建设用地规模控制线。在“两区两线”的方案下，建立一张空间布局蓝图、一套基础数据、一套技术标准、一个规划信息管理平台、一套规划管理机制的空间管控体系，如图17所示。

图17 空间管控示意图

4 结语

在城市总体规划层面开展“多规合一”已经成为总规改革之势，在我国地方层面的“多规合一”实践中，空间规划体系的问题并未从根本上解决[11]，“多规合一”仍面临法律和机制的障碍，不触动体制的“合一”，空间分治的实质依然如故，“多规合一”似乎并无可能[12]。就现阶段来说，在新一轮城市总体规划修编的大背景下，在总规层面处理好与其他规划的全域空间发展关系，就建设空间、非建设空间的管控在各部门间达成共识，为实现科学发展和统筹兼顾，推动城市治理体系现代化，“多规合一”手段是不可否认的助推力。作为福建省“全域空间规划”“多规合一”双试点城市，期待石狮市在建立空间管控体系上的探索，能为其他城市在全域城市化过程中提供启思与借鉴。