我国民事法律援助制度的若干问题探析

欧阳泽堃

摘 要：民事法律援助制度作为一个各国贫苦人民寻求法律帮助而存在的制度，日益受到全世界的关注。近年来我国民事法律援助案件也在每年递增，但是执行度和完成度却不好。出现这些问题主要是由于我国民事法律援助制度本身的不健全，为了使我国的民事法律援助制度充分发挥自己的作用，现行立法与执法层面应当在借鉴其他国家民事法律援助制度成功经验的基础之上，寻找出完善我国民事法律援助制度的解决办法。

关键词：民事法律援助；发展现状；立法缺陷；解决途径

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）06 — 0117 — 04

我国2003年颁布出台的《法律援助条例》，只规定了六个类型的民事问题可以申请民事法律援助。我国对于民事法律援助的立法十分之少，目前我国民事法律援助制度在立法和执行方面都存在着许多问题，而出现这些问题的根本原因就是因为我国对于民事法律援助的立法问题不够重视。立法层面，我国大多数规定都是围绕刑事法律援助展开的，对民事法律援助则规定的很少。这一现象存在的原因主要是我国立法机构认为民事法律援助属于自力救济的范围，并且民事活动，民事诉讼也不需要借助公权力去实现，个人只要有一定法律常识也能够实现保护其权利的目的，并且由于公权力带给个人的影响更为明显，所以国家立法也就更多倾向于刑事法律援助。理论界受到国家立法和固有思维的影响，对于民事法律援助的关注度少，研究不够透彻。我国现处于经济高速增长的时代，民事矛盾与民事冲突越来越多，民事法律援助的地位愈加重要。笔者管窥相关理论学说，借鉴国外立法经验并结合我国的国情对民事法律援助制度加以阐述。

一、中国民事法律援助发展现状

（一）我国民事法律援助的具体规定

2003年颁布的《法律援助条例》，是我国目前指导民事法律援助案件的主要法规。其中法条中关于民事法律援助的适用范围只列举了六种类型。我国并没有单独的立法条例或者特别法对民事法律援助制度进行规定。〔1〕我国的民事法律援助制度主要是针对因经济困难无法进行民事诉讼的人通过申请，由法律援助机构进行审核，审核通过则获得国家的民事法律援助，由法律援助中心指派律师帮助其进行诉讼的一种司法救济制度。依照我国的法律规定，我国民事法律援助制度是由法律援助中心统一执行的。法律援助中心是负责调和、组织、指导、监督以及执行本地区法律援助工作的法定机构。一般来说我国大部分地区都有法律援助中心，所以在本地区的法律援助中心的统一协调下，公证处、基层法律服务机构、律师事务所各自执行自己所被指派的法律援助任务。而其他组织、团体、学校就必须在其所在的地区的法律援助中心监督和指导下进行法律援助活动。但是因为我国地域辽阔，所以在其他未设立法律援助中心的地区，就由司法局的指派人员执行法律援助中心的法定职责。

（二）我国民事法律援助的立法和司法缺陷

我国的民事法律援助的立法十分不足，由于缺少制度的规范，自然在适用的时候也会出现很多问题，具体表现在以下五个方面。

1.适用范围狭窄。我国的《法律援助条例》明确确定了我国的民事法律援助的范围，其中包括诉讼事项和非诉讼事项，使用了列举式的立法方法。其中可以被法律援助中心受理并通过审核的民事援助案件却只规定了六类，基于目前民事纠纷案件的数目和种类来看，将大量的民事纠纷排除在民事法律援助制度所規定的范围之外的立法，一定会引起我国许多民众的不满，而且这六种规定的范围明显不能有效地解决实际生活中发生的民事纠纷，让每一个公民在司法中感受到公平正义，也不能够很好地保障每个公民在法律面前的应该有的平等地位以及平等地启动诉讼程序。这样也会不利于我国社会的和谐。

2.适用方式单一。在我国，除了只能向法律援助中心发出申请民事法律援助之外，并没有其他的方式对于公民进行民事法律援助。民事法律援助的适用方式十分单一。而且一般来说，通过法律援助中心的审核获得国家的民事法援帮助也比较困难，这样也打击了公民在遇到民事纠纷而负担不起律师费的时候第一时间想到找国家帮忙的想法，并且许多公民也在不符合基本条件的情况下就申请民事法律援助的帮助。如果我国的民事法援适用方式能多样化，就可以减少我国法律援助中心的工作量，也可以更快的发展我国的民事法律援助事业。

3.执行案件质量低下。虽然我国每年的民事法律援助案件越来越多，但是我国此类案件的执行质量一直都十分低下，究其根本原因还是由于我国法律援助的工作者从事该工作时是象征性低偿甚至无偿的，这种做法无疑打击了工作者的积极性，毕竟现代社会每个人都需要自力更生养活自己。并且我国对于民事法律援助案件的进行过程和结果也没有应该有的监督制度，不论是什么制度的实施，如果缺乏监督都会导致该制度的副效果的出现。

4.国家拨款不足影响执行。我国对于民事法律援助的拨款十分不足并且资金的来源也仅仅只有国家拨款而没有其他来源，这导致了我国律师进行法律援助是无偿的。我国本来对于法律援助的资金拨款就不够，还要将其中大部分的拨款给了刑事法援，因此民事法律援助得到的资金也就更少了，这也是长久以来我国民事法律援助案件的执行质量低下的一个十分重要的原因。

5.可操作性低。我国对于民事法律援助案件的执行质量的重视度不够，因此也缺乏相应的监督制度。并且因为我国立法对于民事法援的规定十分简单，也没有对于民事法援提出具体的一些配套措施来监督我国的民事援助案件的执行质量，这也是我国民事法律援助制度的可操作性十分低下的原因。民众寻求民事法律援助较为困难。

二、域外民事法律援助代表模式

（一）美国民事法律援助发展现状

民间法律援助机构和私人律师是美国的民事法律援助体系的具体实施机构和主体，这些机构和主体也是由政府设立的法律服务公司来提供资金的。法律援助服务公司属于国家的法定机构，也是一个典型的非盈利性质的法人公司。该公司只负责经费的拨付和对民事法援案件的管理监督，对各地区民事法援提供资金支持，其每年根据民事法援的经费预算，获得联邦政府的资助，向各州合理分配民事法援资金。然后监督各州对这些资金的使用和案件的执行。美国为了对接受其资金帮助的各地法律援助机构的工作进行规范，保证民事法援案件的执行质量和效率，于是创立了法律援助绩效考评标准等相应的配套措施。这些配套措施也给了美国各地的民事法律援助工作一个很大的促进作用，让律师不敢随便敷衍对待民事法援案件，争取把民事法援案件尽自己最大的努力做到最好。

美国于上世纪之时独创了一种法律援助制度“诊所”项目。这一项目的创立之后，参与这一项目的主体也慢慢发展成为了专门提供法律援助的主体。该项目的实施方式有两种，一种是在法学院的老师的教导下，在所处的学校内进行民事法律援助。另外一种则是去民事法援组织实践。现如今“诊所”课程已经在美国进行广泛开设，该课程还是其中许多高校法学院学生的必修课。根据案件类型的不同，该项目之下还有许多小项目，法学院的学生选择这些小项目之后，在相关老师的教导之下处理民事法律援助案件。〔2〕在该课程进行中表现十分优秀的学生可以在没有律师执业资格证的情形下，帮助法援当事人出庭辩护。学生完成该课程之后可以得到相应的学分。这种做法大大的利用了法学院学生这一庞大的群体，不仅让其得到了实践锻炼，也省下了许多民事法援案件中国家需要支出的费用。

美国法律援助体系是以政府出资为主，以民间筹集资金为辅的一种援助体系。在美国，民事法律援助组织属于非盈利机构，其取得资金的渠道十分广泛，其资金大部分来源于向各级政府，其次来源于民间的一些组织。民事法律援助组织需要设立董事会，其受到董事会的监督。同时，其需要对出资人定期汇报资金的使用情况。设立这种监督机制的目的主要是督促民事法律援助组织对案件尽职尽责，不浪费其筹集的每一分钱，也可以让资金的去向公开透明化，避免贪腐，让出资人知道自己所捐助的钱的去向，以此不仅可以获得民众的信任并且还可以吸引更多的投资用于民事法援服务。

（二）英国民事法律援助立法和发展现状

1999年英国颁布出台了《获得司法公正法》，规定了负责英国民事法援的主要机构是法律服务委员会。法律服务委员会也是通过此法的授权，对英国的法援服务进行了新的一轮改革和整顿。此法也规定了对于想要从事民事法援的其他服务组织或律师事务所只有先与社区法律服务计划的负责机构订立服务合同并签约后，才可以正式合法的从事民事法援服务。此外直到这一法的出台才终于让社区法律服务计划中加入了民事法援而不是单纯的只有刑事法援，这一举措也扩大了民事法援适用的方式。此法也清楚规定了法律援助的筹资方式以及使用范围。英国每一年都是司法部长向法律服务委员会拨付其认为适合的法律援助資金。英国法律援助的经费拨款不但每年都在不断递增，还是直接拨款给法律服务委员会使用的。所以每年英国的民事法援资金都十分充足够用。并且英国法援业务经费是单独拨款的，与法律援助委员会的日常行政支出是分开拨付的。同时，法律服务委员会建立了社区法律服务计划。在英国，想要从事民事法援工作的都必须与社区服务计划订立合同并签约才能从事民事法援服务。法律委员会则是通过这一计划来为那些法律援助服务机构和人员提供资金和指导，让其为符合法定条件的穷苦人民提供民事法援服务。法律服务委员会根据申请民事法援的申请人的具体案情来进行审核，再根据结果为申请人提供不同的民事法援服务。〔3〕其提供的服务主要有四种形式。第一、简单法律咨询；第二、代理当事人进行诉讼；第三、婚姻家庭问题调解；第四、提供其他的法律代理和服务。

英国还创立了一套内外部质量标准制度和评估方法，包括专业质量标准、同行审查制度、档案审查制度等质量标准制度和评估方法〔4〕，从而来提高民事法援的质量。从事法律援助工作和获得法律服务委员会提供经费支持的法律服务机构都必须申请并获得一定的质量标志。同时，法律服务委员会制定了一套特有的专业质量标准，律师事务所等法律服务机构必须满足该标准。另外，为了强化法律服务委员会对于民事法援经费的有效管理，提高援助质量，法律服务委员会制定了一项服务合同制度。无论是法律援助服务组织还是个人，其想要在法律委员会的资助下进行援助不仅要求订立合同，而且要求提供的服务达到合同约定的标准。

（三）域外民事法律援助代表模式

1.专职律师模式。专职律师模式是政府建立法律援助机构和聘请专职律师，让专职律师根据法律援助计划来进行民事法援服务的一种模式。这种模式的典型代表是在加拿大的部分地区和丹麦。

2.司法保障模式。司法保障模式是根据政府的民事法律援助计划，按照规定的方式向被指派的律师付费，给符合条件的援助对象提供民事法律援助服务，并且当事人可以自己选择律师服务的一种模式。这种模式主要是英国以及德国等国家使用。

3.混合模式。这是将专职律师模式和司法保障模式相混合的一种法律援助的模式。是一种大多由律师以及志愿者等一起进行民事法援服务的模式。目前世界上大部分国家采用的都是混合模式的民事法援制度。其中最为代表性的是美国。民事法援服务主要由法律援助服务公司以及民间组织提供。

三、我国民事法律援助制度完善

对民事法律援助制度进行合理科学的完善，具体应该从以下两个方面入手：

（一）从立法上科学完善民事法律援助制度

1.扩大我国民事法律援助范围。目前，我国关于民事法律援助的立法问题在于适用范围狭窄，适用方式单一。我国民事法援的立法还处于十分不足的状态。因此，我国立法机关有必要为法律援助专门制定一部单行法，在立法上扩大民事法律援助制度其适用的具体范围以及完善各种概念和规定，细化我国现有的民事法援法条。同时可以参照美国立法例，将我国人民申请民事法援的权利上升为一种宪法权利，同时在民法典、民事诉讼法中也将民事法援制度进行相应的具体阐明和细化，改变目前我国对于民事法援适用范围只有六种类型的困境。

2.设立专职律师和其专属机构。我国可以借鉴美国民事法律援助的做法，设立专职律师进行民事法律援助服务，由国家政府对其直接发工资，再在专职律师之中进行分类，让擅长于不同民事法援范围的律师分配专属于他们擅长范围的民事法援案件。设置专职律师进行咨询还有诉讼，让其成为政府部门的一份子。同时，因为要设立专职的律师，那么自然要给这些律师设置一个专门的政府部门，解决我国政府关于民事法律援助适用方式单一的问题。让民众以后不仅可以通过法律援助中心分配律师给他们来进行民事法律援助诉讼，也可以通过政府的专职律师部门来选择律师进行诉讼，这样不仅有利于提高民事法律援助案件的执行质量，也可以解决一些我国民众对于进行民事法律援助求助无门的问题。

（二）从执法上科学完善民事法律援助制度

1.投入充足资金、利用民间资金维持资金链。首先我国应该重视我国的民事法援制度的建设。由于我国之前不重视法律援助的缘故，我国每年对于法律援助的投入资金十分不充足，再加上我国重刑轻民的思想，拨付给民事法律援助的资金就更加少了。还有我国民事法援的资金都是来源于国家拨款，资金来源方式单一。我国民事法援的资金不足不仅造成了我国律师在处理民事法援案件时积极性低，也导致执行案件质量低。对于这一方面我们应向美国学习，利用全国各地的律师协会还有号召各地的民间组织对于民事法律援助进行资金筹集，缓解我国民事法律援助资金紧张的境地。而且在我国GDP的日益上涨的同时，我国也应该像英国的福利型民事法援学习，每年逐步增加对于民事法援的拨款。民事法援服务的发展一直没有大的进步也和资金短缺有着很大的联系。因此，我国应建立以政府为主导进行拨款，民间组织和各地的律师协会捐赠为辅的民事法律援助资金来源的体系。

2.建立案件质量监督机制。我国目前的民事法律援助案件的办理质量十分低下，不仅和我国民事法律援助的资金短缺有关，还有个十分重要的原因就是没有任何监督机制。〔5〕首先，我国可以借鉴英国对于办理中的民事法律援助案件全程监督的方法，创立服务合同制度，只有按照合同上的规定的质量标准完成了民事法援案件才能够得到国家拨款的资助。其次，将我国的民事法律援助案件进行分层次，划分为基础法律援助服务和高级法律援助服务两个层次，对这两个层次分别设立不同的评估办法和监督制度。最后，为了规范我国的民事法援资金的使用，应该全程追踪资金的去向，把这些资金去向公开透明化。同时，利用我国设立的专门律师的部门，对此进行监督。

3.扩大我国民事法律援助队伍。目前我国从事民事法律援助的人员过少，而且大部分都是被指派而不是自愿的，为了扩大我国的民事法律援助队伍，首先，我国可以借鉴美国的“诊所项目”，利用我国大量的法学院的学生进行民事法律援助，这种做法能够做到理论与实践相结合，让法学院的学生积累足够的经验。不仅有利于他们的未来的职业生涯，也可以节省我国的民事法律援助的资金。其次，还可以将进行民事法律援助加入法学院的必修课程中，以此来修学分，让每个学生主动自愿的参加民事法援服务。最后，探索构建免费法律指导体系，在我国城市以社区为单位，在农村地区以村为单位设立一个法律援助咨詢中心，提供民事法律援助咨询服务，解决最基础的一些法律援助服务，如单纯的咨询服务。在城市可以由居委会牵头负责，在农村地区的话则可以由村委会牵头负责。

〔参 考 文 献〕

〔1〕上海市浦东新区司法局课题组.浅析法律援助质量评价体系及结果运用〔J〕.中国司法，2016（04）.

〔2〕肖雅戈，龙井仁.对完善我国法律援助制度的思考〔J〕.邵阳学院学报，社会科学版，2016，（03）.

〔3〕王靓簃.现行法律援助服务提供模式的现实困境与对策分析〔J〕.中国司法，2016，（09）.

〔4〕朱昆.英国法律援助制度概述〔J〕.哈尔滨学院学报.2010，（04）.

〔5〕贾午光、郑自文.关于法律援助体制改革的几点思考〔J〕.中国司法，2014，（05）.

〔责任编辑：侯庆海〕