浅谈老旧小区安全防范中的难点及对策
——以上海市奉贤区为例

缪峰雷，胡永超

（上海市公安局奉贤分局， 上海 201400）

随着我国城市化的进程加快，居民小区也如雨后春笋般的建成，大量本地的和外地的人员不断涌入城市，住进了各个居民小区中。与此同时，社会管理的要求以及居民对自己居住小区的安全需求也越来越高。对处于城市中心的新建小区来说，由于居民的人均收入和小区定位的起点本身就比较高，其小区硬件设施，尤其是技防设施的建设比较完善，这类小区的安全防范也能够有一定的保障。但类似远郊奉贤地区，还是存在着为数不少的老旧小区，相比于新建小区，其普遍存在着不少问题和管理难点。而在历年的群众安全感满意度的调查中，小区的安全防范一直是群众关注的热点问题，特别是小区保安的履职情况甚至一度成为安全防范的短板。为了更好了解老旧居民小区的安全防范的现状，分析和解决其中的问题，笔者就奉贤区小区物业运行、保安配置、物防技防情况、防范制度的制订和履行、发案情况等方面进行了调研，并提出一些有针对性的措施和建议。

一、小区安全防范中的常见问题

1. 保安员配置水平和基本质量普遍不高。以奉贤区为例，一是从保安配置情况上看，一方面，全区300多个小区中仅20多个小区聘请了专业保安公司的保安员（占5.8%），200多小区选择自行招用保安员（占67.4%），另有90多个小区未配置保安员（占26.8%）。其中可以看出绝大多数小区选择自行招用保安员的方式，甚至未聘请保安的小区也占到了不少的比例；另一方面，按照正常情况一个出入口配置4名保安才能维持正常轮班，每增加一个诸如监控、巡逻的岗位将再增加4名保安。但从调研的情况看来，平均单门保安不足4人的小区达130多个（占全部封闭式小区的55.2%）。也就是说，这些小区的保安必定存在超时加班的情况，其中甚至有70多个小区的单门配置保安数仅2人或2人以下，这部分小区保安员的正常休息难以保障，因而也就不能确保其在工作岗位上的工作质量。二是从持证上岗情况上看，全区1800多名小区保安中有1000多名参加过保安员资格培训并取得上海市公安局颁发的《保安员证》，持证率为58%，长期处在较低的水平。三是从年龄结构上看，全区小区保安平均年龄为51岁，普遍呈现为“老龄化”。保安平均年龄在50岁以上的小区有240多个（占67%），甚至其中有100多个小区的保安平均年龄超过60岁，年龄最高的保安达71岁。

小区保安年龄结构图

2. 物技防设施陈旧落后或年久失修。在奉贤区360多个小区总数中封闭小区240多个，封闭率为69%（全市平均水平为83%），整体封闭率低于全市平均水平。在封闭式小区中常见五大标准技防设施有视频监控系统、防盗报警（居家防盗）系统、电子围栏系统、车辆管理系统、巡更系统，另外还有楼宇（可视）对讲、行人管理系统、电梯控制系统等辅助进行人员控制。封闭式小区除了部分近几年新建的能保证技防设施的配置完整和完好运转外，其他大多为后期改造。我们根据实际情况对技防设施中的视频监控系统、楼宇对讲、电子围栏、车辆管理系统、行人管理系统、电梯控制系统这六类对安全防范起直接效果的技防设施进行调研。配置有视频监控系统的有240个小区（配置率96.8%），配置有楼宇（可视）对讲系统的有175个小区（配置率70.6%），配置有电子围栏的有95个小区（配置率38.3%），配置有车辆管理系统的有96个小区（配置率38.7%），配置有行人管理系统的有55个小区（配置率22.2%），配置有电梯控制系统的有42个小区（配置率16.9%）。而根据社区民警实地走访发现，其中有10个小区的视频监控设施处于完全停运状态，另有125个小区的视频监控出现部分故障。绝大部分的楼宇对讲、行人管理系统虽然能够使用，但经常处于敞开状态，并不能起到限制外来行人的作用。唯一运转状态良好的是车辆管理系统，并且有一半左右安装了车牌智能识别系统，促进物业公司积极运作车辆管理系统的动力来源于停车费的收取。

3. 安全防范制度缺失或履行不到位。起关键作用的安全防范制度主要分为对外来车辆及人员的管理和日常的巡逻守护。为了方便区别，笔者将对外来限制分为四个等级，分别是可以自由进入（无限制）、登记后进入（一级限制）、询问后进入（二级限制）、业主许可后进入（三级限制）。一是在对外来车辆管理制度方面：对248个封闭式小区进行调研后发现76个小区采取的是无限制进入的方式，104个小区要求做到一级限制，59个小区要求做到二级限制，9个小区要求做到三级限制。而其中应该采取一级限制的104个小区中有30个小区承认只部分落实该制度，要求二级限制的59个小区中有21个小区承认只部分落实该制度，只有三级限制的9个小区自称是完全落实制度。二是在对外来行人管理制度方面：113个小区对外来行人无限制进出。78个小区要求一级限制，其中21小区承认不落实或部分落实该制度。48个小区要求二级限制，其中17小区承认不落实或部分落实该制度。9个小区要求三级限制，自称均落实制度。但经过对自称能完全履行管理制度的小区进行部分抽样实地测试后发现，其中又约有三分之一的小区其实没有做到。通过以上情况可以看出，物业公司在对外来行人管理制度上明显弱于对车辆的管理，虽有相关制度，但落实制度不到位。

二、小区安全防范存在问题的原因分析

1. 运营资金匮乏。在对奉贤区几家有代表性的物业公司进行调研中，物业公司普遍反映公司的资金紧缺，只能维持最基本的运作，甚至反映约有三成的项目是处于亏损状态。一方面，根据调研统计显示，奉贤区平均物业管理费为1.02元/平方米，低于全市平均物业管理费29.9%（2016年上海平均物业管理费为1.5元/平方米）。130个小区物业费小于0.5元/平方米（占35.9%），63个小区物业费在0.5元/平方米至1元/平方米之间（占17.4%），84个小区物业费在1元/平方米至2元/平方米之间（占23.2%），44个小区物业费在2元/平方米以上（占12.2%）。从数据上还可以发现，物业费2元/平方米可以说是一个分界线，物业费在2元/平方米以上的这部分小区在小区安防上的效果显然较好，不管在物技防的管理还是各项制度的落实方面都会明显优于其他小区（44个小区中仅2个小区承认未落实人车管理制度，仅1个小区曾出现高发案）。但由于奉贤区居民整体经济水平较低，居民普遍认为2元/平方米以上的物业费是极高端的小区专属，而在市中心地区，2元/平方米的物业费才刚起步，所以奉贤区普遍物业费较低。另一方面，随着上海每年对员工最低工资标准的提高，物业公司在人力成本上的开支越来越大。而要求涨物业费往往成为不可能的事情，面对运营压力，物业公司只能聘请一些老龄保安，或者通过超时加班等手段来压缩保安员的开支。当然负面效应就是小区保安的履职积极性越来越差。据统计，奉贤区小区保安的平均工资（包括基本社会保险）为2631元，而上海市2017年职工最低工资标准为3927.13元（包括基本社会保险），上海市2017年人力防范合同指导价为5889.67元/人。

2. 思想观念陈旧。一是物业公司缺少革新的勇气。绝大多数物业公司在面对运营困难时解决方法单一粗暴，一味地以降低服务质量来压缩成本，引发业主的普遍不满，物业公司与业主的矛盾进入一个恶性循环圈，双方的互相埋怨成为一种常态。面对需要自身改革的情况时，物业公司又普遍企求依赖政府的扶持，在没有扶持资金的情况下，多数物业公司宁愿选择维持原状，没有勇气为此进行革新和再投入。二是郊区的业主观念转变缓慢。对于小区的安防管理，物业公司只是一个被委托的单位，真正的主体也就是业主自己。许多业主还是停留在被物业公司强制征收物业费的心态中，并没有自身购买服务的意识。而业主对物业公司期待值过高，认为收了钱就应该达到自己心目中的“目标”，也不会去考虑成本问题。在参与小区管理过程中遇到集体出资出力时，业主们通常又呈现不团结的现象。比如在对小区技防设施进行改造，需要动用维修基金或均摊费用时，又会出现“事不关己，高高挂起”、“吆喝可以，出钱没有”等情况。

3. 履职监督不力。一是在内部稽查方面：物业公司对保安员的履职监督力度明显不足，特别是对于日常门卫的监督多数还停留在派员稽查的层面。而检查时多以点人头查出勤率为主，对保安是否按照规章进行履职的情况却缺少稽查。在民警日常工作中发现保安员夜间睡觉的情况时，部分公司还为保安员加班得不到休息为由为其开脱，让保安员晚上执勤可以打瞌睡成为一种默认。二是在政府监管方面：保安的履职问题具体由哪个政府部门进行监管一直无法明确。按相关法律法规，对保安员的管理应该是公安机关，而物业公司又属于房管部门，保安员的权益保障又在劳动部门，还有物业费的收费标准管理在物价部门。但具体到保安员的履职问题时，各个政府部门均没有相应的依据进行处理，最终还是落到物业的市场化管理中。在市物价局将普遍实施的物业分级收费标准废止后，物业费的定价基本上完全市场化，在业主对物业费收取上“没有最低，只有更低”的心态下，物业公司收取合理的物业费更加困难。三是在群众监督方面：业主通常认为对小区保安履职的监督职责应该是在政府机关和物业公司，与自己是没有关系的，虽然常有抱怨，但对如何督促保安加强履职缺少行动力，只是将自己作为一个旁观者，没有将自己定位在居民小区的主人上，更加没有积极参与业主委员会的推选工作。而作为应当是对物业公司约束力最大的业主委员会也经常和物业公司成为“同盟”。物业公司缺少监督，主体责任在业主委员会，而业主委员会缺少监督，其主体责任则在业主自身。

三、加强小区安全防范的相关建议及措施

（一）依法保障技防设施完好有效

郊区居民小区现有的技防设施陈旧、故障严重，一方面是资金短缺问题，另一方面还是物业公司的不作为。公安机关应当充分运用《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）中第二十五条第二款对保安服务监控影像资料和报警记录的规定，敦促物业公司强化对技防设施的维护主动性；对于存在问题，经责令限期整改、屡教不改的，可以运用《条例》第四十二条相关规定对其进行处罚，以此鞭策保安从业单位加强技防设施的管理。

（二）加强小区安防科技化建设

在人力成本日益提高的大环境下，合理进行技防设施建设是对人力不足的很好补充，技防建设的最大目的应当是提高管理效率和减少管理成本。我们提倡运用高新科技来改变管理模式，但应当要考虑地区实际和运行成本，只有在效益大于等于投入的基础上才有推广的意义和动力。根据奉贤地区实际，应当在以下三方面作为加强科技智能化建设的重点项目：一是加强外来行人管理智能化。在对外来车辆和行人的管理中，因为可以收取停车费的因素，物业公司往往比较重视车辆管理系统建设，而相对忽略外来人员管理系统。而靠保安人工来分辨、询问业主和外来人员是事倍功半，甚至不太现实，这恰恰给违法犯罪人员潜入小区留下了巨大漏洞。在对奉贤地区发案较高的前10个小区摸底中发现，其均没有做到对外来行人的管理。我们认为，在建设该系统时应当抓住身份识别这个关键，在初次登记时要做到“1+N”的多重验证，即做到证件信息与生物特征的采集（如人脸特征、指纹信息等）。在人车分离的小区甚至可以做到外来人员在行人出入口自主登记进入，保安员只需在监控中心对外来登记人员予以认证和关注就能起到防范作用，这既能提高对业主的识别效率，又能节约了人力成本，正可谓一举两得、事半功倍。二是加强保安员履职监督智能化。对于保安员的履职情况进行稽查一直是保安从业单位困扰的事情。物业公司的稽查部门往往是车不停息、白天加黑夜地跑，大部分时间浪费在去项目点的路上，效率极低。对此可以采取智能化的远程考勤和远程视频履职稽查，对于科技实力相对较弱的物业公司来说，也能借助第三方平台产品协助完成，这既能避免稽查人员忙于奔波浪费人力，同时也能让公司形成直线管理，避免陷入各项目点各自为战的管理瓶颈。有了24小时智能化监督的介入，可以极大约束保安员日常工作的懈怠行为。三是加强视频监控系统智能化。视频监控系统可以说是各居民小区的标配，一些大型的小区甚至配备了数百个摄像终端，但在监控室内的保安员不可能兼顾每一个视频信息，违法犯罪的实时发现率极低，作用仅体现在发案后对视频的回放上。那么可以借助视频识别技术将有活动内容的视频展示出来，将绝大部分没有活动的视频置于后台，这样监控室内的保安员看到的都是有实际内容的视频，而不用像无头苍蝇般地胡乱浏览。更进一步，可以将视频做结构化处理，将视频中的人、车、物进行智能分析和展示，能够使保安员及时掌握外来车辆、外来人员的实时动态。比如登记时是要到8号楼的访客，却出现在10号楼的视频信息中，系统就能将其作为异常行为自动进行提示，保安员就能根据提示及时予以关注和核查。

（三）注重以楼宇为防范单位的未来趋势

随着中央不再建设封闭式小区的相关规定的推出，要在小区开放道路的前提下提高整体治安水平，势必需要将原先在围墙和大门口的防线后移到以楼宇为单位，如果按照常规方法即保安员看大门的方式将不再适应，因此，大规模以楼宇为单位的运用智能安防系统是大趋势。但目前普遍运行的安防系统通常存在下列问题：采集标准不统一，难以被公安部门直接运用；系统智能化不高，只起到门禁的单一功能；对使用者约束大，业主使用体验不佳。最原始的门禁系统是简单的楼宇对讲系统，这套系统基本是单机化运作。其次是刷IC卡式的门禁系统，但这种系统缺乏统一规范，公安机关信息调阅繁琐，而且利用率也不高。因此，未来的门禁系统应当具备以下特征：一是信息采集统一化。具备统一的信息采集规范，如统一采集身份证信息。二是认证过程无感知化。具备人脸识别技术，居民可以刷脸进入，使居民认证过程无感知化。而且在认证的基础上也能采集外来人员的信息。三是信息传输无线化。通过无线传输可以降低系统改建的难度，服务器可以集中管理，完全有可能将服务器建在公安机关。四是设备可租可售化。为了避免前期改建的高昂成本，可以在前期以租用设备的方式运作，在居民普遍接受后再改为购买设备，或者以租代售的方式运作。

（四）指导业主委员会履行监督职能

如何更好地让业主委员会起到其应有的监督作用，社区民警应当积极地对其进行指导和宣传。不仅要让居民知道业主大会的主体地位，还要指导业主委员会开展对物业公司安全防范等工作的监督。在签署物业合同之初就应当予以关注和指导，明确双方的权利和义务。合同签署后，房管部门也应对合同及时进行备案，并在相关网站上进行公布。业主可以凭业主身份查询自己小区物业合同的内容。另外，应当有法律维权部门专门处理物业公司及业主之间的违约行为，这样一方面能保障物业公司的基本权益，另一方面也减少了业主维权的成本，疏通了维权渠道。

（五）根据地区实际制定物业收费指导价

自从物价部门取消了物业分级收费的政府定价制度，安全防范的水平就缺少了标准。因此，相关协会应当根据自己地区的实际情况制定分级化物业收费指导价，不仅要对不合理的收费项目进行查处，也要对明显低于指导价的备案合同发出相关风险提示。

（六）建立健全保安员的权益保障机制

一个劳动者的劳动付出和其劳动报酬应当成正比。保安员在基本劳动报酬无法保证的情况下很难会认真履职，但目前对保安员不交社保、超时加班是常态，而作为弱势群体的保安员进行维权投诉的却鲜有发生。因为保安员知道维权的结果就是丢掉“饭碗”，要重新找工作是何其困难，所以他们宁可选择忍气吞声，或者在离职后再维权，但到那时不管是法律时效还是证据的采集都比较困难。在保安员的权益保障上，不仅需要作为主管的公安机关的积极作为，同时还需要劳动部门、房管部门的通力协作。要在保安员不发声的情况下也能发现和查处保安员基本权益受侵害的行为。对于所受理的在职保安员的投诉，不仅要解决以前受侵害的补偿问题，还要关注处理后用人单位是否有报复情况的发生。